I OSK 224/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 596/07 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. II SA/GI 596/07 po rozpoznaniu skargi B. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził na rzecz skarżącego od Wojewody Śląskiego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z dnia 11 kwietnia 2001 r. A., M. i B. B. zwrócili się do Urzędu Miejskiego w Katowicach, z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę część działki budowlanej położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 175 m2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Działka ta stanowiła część nieruchomości o pow. 0,1250 ha nabytej przez wnioskodawców jako współwłasność. Jako podstawę wniosku A., M. i B. B. powołali ustawę z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Do wniosku dołączyli nadto odpis aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., mocą którego nabyli od Z. S., U. O. i A. O., spadkobierców M. i W. O., prawo własności nieruchomości o pow. 0,1250 ha za cenę 75.000,00 zł. Prawo własności, o którym mowa, małżonkowie A. i M. B. nabyli w połowie, w drugiej natomiast połowie B. B. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto Katowice własności nieruchomości drogowej figurującej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 175 m2 , oznaczonej na karcie mapy nr [...] dodatek [...] obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] i stanowiącej współwłasność W. i M. O. Pismem z dnia 24 października 2006 r. Kierownik Referatu Urzędu Miasta Katowice zwrócił się do wnioskodawców o uzupełnienie wniosku o zgodę zbywców nieruchomości na wypłatę A., M. i B. B. należnego zbywcom jako właścicielom nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. odszkodowania. Wnioskodawcy przedłożyli oświadczenia o zrzeczeniu się roszczeń do odszkodowania na rzecz nabywców nieruchomości podpisane przez Z. S. i U. O. oraz akt zgonu A. O. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta Katowice ustalił dla B. B. (sprawa A. i M. B. została rozstrzygnięta odrębną decyzją) odszkodowanie z tytułu utraty 1/2 części udziału we własności nieruchomości położonej w K., obejmującej działkę nr [...] o pow. 175 m2, oznaczoną na karcie mapy [...] dod. [...] obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej KW [...] (dawniej [...]) prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Katowicach, która to działka stała się z mocy prawa własnością Miasta Katowice, jako grunt trwale zajęty pod gminną drogę publiczną. Wysokość należnego stronie odszkodowania za utratę 1/3 części udziału we własności powyższej nieruchomości organ I instancji określił jako 2.975,00 zł orzekając jednocześnie o jego wypłacie w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż Z. S. i U. O. zrzekły się, oświadczeniem z dnia 8 listopada 2006 r., powyższego odszkodowania w zakresie zbytego przez nich udziału w nieruchomości (2/3 cz.) na rzecz A., M. i B. B. Odnośnie pozostałego udziału we własności nieruchomości wnioskodawcy nie przedłożyli jednak od właściciela wpisanego w księdze wieczystej na dzień 31 grudnia 1998 r. lub jego spadkobierców stosownego dokumentu pozwalającego na wypłatę odszkodowania za tę część gruntu. Za powyższą nieruchomość przysługuje odszkodowanie, ustalone wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, a jego wysokość jest proporcjonalna do wysokości udziału we własności nieruchomości. Wartość ww. gruntu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 8.925,00 zł, z czego na wnioskodawcę przypada 1/3 część powyższej kwoty tj. 2.975,00 zł. Od otrzymanej decyzji B. B. złożył odwołanie do Wojewody Śląskiego. W uzasadnieniu podniósł, iż nie zgadza się z częścią decyzji Prezydenta Miasta Katowice, odmówiono mu bowiem wypłaty 1/3 części odszkodowania. Zdaniem odwołującego się nabycie przez niego i A. i M. B. aktem notarialnym z 23 listopada 1999 r. całej działki o pow. 1.250 m2, z której część – 175 m2 została przejęta pod drogę, oznacza, że nie ma podstaw do żądania oświadczeń o zrzeczeniu się odszkodowania, gdyż tylko oni jako właściciele mogą o nie występować. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Wojewoda Śląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji podnosząc w uzasadnieniu, iż osobami uprawnionymi do otrzymania wnioskowanego odszkodowania są wyłącznie osoby, które utraciły prawo własności nieruchomości w związku z nabyciem tego prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. przez określony podmiot publicznoprawny. Tylko taka osoba posiada zatem interes prawny w sprawie i tylko ona może być traktowana jak strona postępowania administracyjnego. W przekonaniu Wojewody Śląskiego umowa sprzedaży, na podstawie której w dniu [...] listopada 1999 r. małżonkowie B. oraz B. B. nabyli prawo własności nieruchomości oznaczonej nr [...], z której wydzielona została przedmiotowa działka zajęta pod drogę publiczną, została bowiem zawarta przez A. O., U. O. i Z. S., czyli osoby, którym w dniu 1 stycznia 1999 r. nie przysługiwało już prawo własności do wymienionej działki w związku z nabyciem go w tym dniu przez gminę Katowice. Pismem z dnia 18 czerwca 2007 r. B. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu rozwinął tezy zawarte już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej akcentując nadto wieloletnią bezczynność organu I instancji i bezzasadność domagania się od nich oświadczeń złożonych przez zbywców nieruchomości. Podkreślił też, iż z mocy umowy sprzedaży stał się prawowitym właścicielem przedmiotowej nieruchomości obejmującej część zajętą pod drogę. Wskazał nadto, że uprzedni właściciele przenieśli na nabywców wszystkie wynikające z posiadania tej działki uprawnienia, w tym roszczenie o odszkodowanie. Do skargi, wśród dokumentów, które już znajdowały się w aktach sprawy, dołączył nadto kopię zawiadomienia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Katowicach z dnia 14 stycznia 2000 r. potwierdzającego, iż A,, M, i B, B, zostali uwidocznieni w księdze wieczystej nr [...] jako współwłaściciele nieruchomości, w myśl zawartej umowy sprzedaży. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stwierdził, że kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy osoba, nabywająca nieruchomość od ujawnionych w księdze wieczystej właścicieli, wprawdzie po dniu 1 stycznia 1999 r. jednak przed wydaniem przez Wojewodę ostatecznej decyzji o przejęciu w tej dacie prawa własności przez Skarb Państwa, bądź jednostkę samorządu terytorialnego, stała się w dacie zawarcia transakcji nowym właścicielem działki (następcą prawnym poprzedniego właściciela) tak jak to potwierdza dokonany w konsekwencji umowy cywilnoprawnej wpis w księgach wieczystych. Sąd pierwszej instancji w celu uzyskania odpowiedzi na tak postawione pytanie dokonał wykładni celowościowej przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zdaniem Sądu celem ustawodawcy było to aby podmiot, który uzyskał własność terenu zajętego pod drogę (na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy) musiał zrekompensować stratę finansową osobie lub osobom, którzy ją w istocie ponieśli. Zdaniem Sądu osobami tymi są w niniejszej sprawie nie właściciele nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. lecz późniejsi nabywcy nieruchomości. W myśl zawartego w dniu [...] listopada 1999 r. aktu notarialnego A., M. i B. B. zapłacili cenę za całą powierzchnię nieruchomości z uwzględnieniem także tej jej części, która jak okazało się po wydaniu przez Wojewodę Śląskiego w dniu [...] maja 2002 r. decyzji, w rzeczywistości należała już od 1 stycznia 1999 r. do gminy. Poprzedni właściciele, Z. S. oraz U. i A. O. szkody natomiast nie ponieśli, otrzymali bowiem zapłatę za całą nieruchomość, w tym także za tę część, która w granicach ustalonych decyzją Wojewody w istocie zajęta była pod drogę. Fakt ten potwierdzili także dawni właściciele. Dwie z byłych właścicielek wprost oświadczyły, iż otrzymaniem odszkodowania nie są zainteresowane, natomiast nieustaleni spadkobiercy trzeciego właściciela wprawdzie oświadczenia takiego nie złożyli jednak intencję swą wyrazili niejako w sposób dorozumiany poprzez zaniechanie złożenia w przewidzianym prawem terminie stosownego wniosku. W konsekwencji stanowisko Wojewody Śląskiego, uznającego B. B. za osobę nieuprawnioną do odszkodowania, w istocie powodowało, iż wbrew ustawie przejęcie przez gminę części nieruchomości zajętej pod drogę nastąpiłoby bez jakiejkolwiek rekompensaty dla kogokolwiek. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji naruszył art. 139 k.p.a. Orzekł bowiem na niekorzyść odwołującej się strony pomimo niewskazania wśród podstaw prawnych, przywołanego przepisu i nie wykazania wymaganego przepisem tym rażącego naruszenia prawa, bądź rażącego naruszenia interesu społecznego. Uchylając decyzję Wojewody Śląskiego Sąd pierwszej instancji uchylił także decyzję pierwszoinstancyjną, wydaną w dniu [...] stycznia 2007 r. przez Prezydenta Miasta Katowice. W świetle powyższych uwag, uznających co do zasady prawo B. B., jako nabywcy, który w wyniku przejścia na rzecz gminy własności działki zajętej pod drogę poniósł szkodę, do odszkodowania, o którym mowa powyżej, nie ma, zdaniem Sądu, uzasadnienia i oparcia w przepisach ograniczenie wysokości odszkodowania z uwagi na brak stosownego oświadczenia spadkobierców A. O. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Śląski zaskarżając tenże wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku, rozstrzygnięcie sprawy i oddalenie skargi, a także rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z brzmienia art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie można wywieść takiej interpretacji, że osobą uprawnioną do odszkodowania jest osoba, która nabyła nieruchomość po dniu 1 stycznia 1999 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem, osobą uprawnioną jest tylko osoba będąca właścicielem w dniu 31 grudnia 1998 r. i osoba wpisana w tym czasie do księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, zaś zamieszczony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Sąd odwoławczy uznał za chybiony. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w wykładni przepisu art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Wyjaśniając ten przepis Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. I OPS 3/09 przyjął, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na potrzebę szerokiego rozumienia wywłaszczenia w takim znaczeniu, jakie nadaje mu przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i NSA, w których przyjmuje się, iż wywłaszczenie to wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę (nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej). Oceniając konstytucyjność art. 73 ust. 1 ustawy Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99 – OTK 2000/2/60) i potwierdzając zgodność tego przepisu z Konstytucją, Trybunał użył pojęcia "wywłaszczenie faktyczne". Podobnie Sąd Najwyższy uznał, który przejęcie nieruchomości z mocy prawa określił jako "faktyczne wywłaszczenie" (uchwała III CZP 19/06 – OSNC 2006/12/195). Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, a to oznacza konieczność wyważenia interesu publicznego i prywatnego oraz zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Jeśli przepis art. 73, stanowiąc o przejęciu własności z mocy prawa, stanowi szczególny rodzaj wywłaszczenia, to odjęcie własności na podstawie tego przepisu powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która doznała uszczerbku. Podmiotem uprawnionym do realizacji tego prawa jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Jednakże ustawa odroczyła i ograniczyła w czasie realizację tego roszczenia uzależniając to od złożenia wniosku w ustawowym terminie do 31 grudnia 2005 r. Co do zasady w myśl art. 73 ust. 4 ustawy legitymowanym jest właściciel nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r., a także z konstrukcji prawnej spadkobrania –spadkobiercy właściciela, w razie otwarcia spadku przed dniem 31 grudnia 2005 r. i złożenia wniosku przed tą datą. Należy jednakże zważyć, iż przed wydaniem decyzji przez Wojewodę w trybie art. 73 ust. 3 ustawy, właściciele gruntów nie mieli świadomości o tym, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na podmiot prawa publicznego, bowiem dopiero ostateczna deklaratoryjna decyzja wojewody stanowiła podstawę do ujawnienia własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nieruchomości objęte przepisem art. 73 ust. 1 ustawy, stanowiąc dość często niewielką cząstkę większych działek, były po dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotem obrotu prawnego, zaś nowi właściciele uzyskiwali wpis do księgi wieczystej. W przedmiotowej sprawie zaistniała taka sytuacja, bowiem B. B. na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 23 listopada 1999 r. nabył (wraz z A. i M. małż. B.) po połowie własność nieruchomości, której część stanowiąca działkę nr [...] o pow. 175 m2 została zajęta pod drogę publiczną. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] maja 2002 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto Katowice własności nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] o pow. 175 m2, oznaczonej w karcie mapy nr [...] dodatek [...] obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...]. W powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. I OPS 3/09 Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż odroczenie przez ustawodawcę terminu do składania wniosków o odszkodowanie, jak również przedłużający się okres oczekiwania na wydanie ostatecznej decyzji deklaratoryjnej wojewody powodowały niejednokrotnie, iż nieruchomości objęte art. 73 ust. 1 stawały się przedmiotem obrotu prawnego, co powodowało w praktyce organów i sądów wątpliwości co do kręgu osób uprawnionych do odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na wyrok TK z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, w którym orzeczono o zgodności z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 4 w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji wojewody stwierdził, iż wyrok ten winien prowadzić do zgodnej z Konstytucją interpretacji pojęcia "właściciela" zawartego w art. 73 ust. 4 (I OPS 3/09 – ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 44). Zatem skutek prawny umowy zawartej w dniu 23 listopada 1999 r. i mocy prawnej wpisu prawa własności w księdze wieczystej nie może być rozstrzygany na podstawie prawa cywilnego, lecz na podstawie art. 73 ustawy, regulującego sytuację z zakresu prawa publicznego – administracyjnego. Ta regulacja zaś winna uwzględniać zasadę, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, jeżeli nastąpiło złożenie wniosku w ustawowym terminie przez osobę uprawnioną do odszkodowania. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy więc stwierdzić, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1999 r. na B. B. przeszły wszelkie roszczenia przysługujące poprzednikom prawnym do 1/2 części nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną. Umowa cywilnoprawna została zawarta na podstawie istniejących wówczas wpisów w księdze wieczystej. Kierując się konstytucyjną zasadą ochrony własności należy uznać za sprzeczne z prawem odebranie własności bez odszkodowania. Zatem B. B., będącego nabywcą 1/2 części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i ujawnionego w księdze wieczystej KW [...] jako współwłaściciela w 1/2 części nieruchomości o pow. 0,1250 ha, należy uznać za osobę uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za 1/2 część działki [...] o pow. 175 m2 w trybie przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające... W tej sytuacji zaskarżony wyrok należy uznać za zgodny z prawem, zaś skargę kasacyjną za pozbawioną uzasadnionych podstaw. Na marginesie zaznaczyć należy, iż wobec niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie istnienia współwłasności B. B. co do połowy działki zupełnie niezrozumiałym było ustalenie w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2007 r. odszkodowania dla B. B. jedynie w wysokości 1/3 udziału we współwłasności, podczas gdy z aktu notarialnego wynika prawo strony do połowy udziału. Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.