I OSK 795/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1707/09 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od I. W. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1707/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Jednocześnie Sąd zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzki Park [...] im. [...] w C. prawa użytkowania wieczystego m.in. gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w obrębie C.., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 0,0842 ha oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. I. W. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] wznowił postępowanie uwłaszczeniowe, a następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowanie to umorzył. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. W., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że działka nr [...] położona w C., ujęta w decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2006 r., w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczonej, co potwierdzał odpis z księgi wieczystej nr [...]. Organ podkreślił, że we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawczyni wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dotyczący wznowienia postępowania w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Jak jednak wynika z poczynionych przez organ ustaleń, postępowanie uwłaszczeniowe zostało zakończone decyzją z dnia [...] marca 2006 r., natomiast I. W. wystąpiła o zwrot działki nr [...], zbytej przez jej poprzedników prawnych - J. i A. W. - na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] marca 1968 r. Rep. A nr [...] za rok 1968, dopiero w dniu [...] sierpnia 2006 r. (data wpływu pisma do Urzędu Miasta C. - [...] sierpnia 2006 r.). Okoliczność tę strona potwierdziła we wniesionym odwołaniu. Zdaniem organu, skoro zatem roszczenie o zwrot nieruchomości zostało zgłoszone już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, to oznacza to, że w dniu wydania tej decyzji I. W. nie mogła być stroną tego postępowania, a więc nie mógł mieć w tej sytuacji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, zachodziła konieczność wydania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W sytuacji zaś, gdy Wojewoda Śląski, zamiast zastosować powyższy artykuł, wydał postanowienie o wznowieniu postępowania i dopiero w trakcie postępowania doszedł do wniosku, że wznowienie nastąpiło na wniosek osoby niemającej przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., to wznowione postępowanie należało umorzyć. Powyższa decyzja Ministra Infrastruktury stała się przedmiotem skargi I. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że brak jest po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu uwłaszczeniowym, chociaż interes taki wypływa z normy prawnej zawartej w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca ma prawo złożyć wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca nie została powiadomiona przez organ o możliwości złożenia takiego wniosku. Ponadto skarżąca podniosła, że Wojewoda Ś. prowadził postępowanie w sprawie o uwłaszczenie Wojewódzkiego Parku [...] w C. działką nr [...] w sytuacji, gdy skarżąca już starała się o zwrot innej działki, tj. oznaczonej numerem [...], w stosunku do której w dniu [...] lutego 2005 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego i Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] wznowił to postępowanie uwłaszczeniowe. Będąc zaś w Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Infrastruktury w sprawie dotyczącej działki nr [...], informowała, że będzie się również starała o zwrot działki nr 85, a zatem organ - przed wydaniem kwestionowanej decyzji - wiedział o jej działaniach i zamiarach. Wskazała również, że z treści pisma Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] wynikało, iż spełniała przesłanki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej działkę nr [...] i przesłanki zwrotu zostały zrealizowane przed dniem 5 grudnia 1990 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) uznał skargę za zasadną, gdyż brak było podstaw do umorzenia wznowionego postępowania, a organy powinny były wydać decyzję po myśli art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a. Sąd podzielił pogląd skarżącej, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uniemożliwiało następnie wydanie decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania. W zaistniałej bowiem sytuacji nadal pozostaje nierozpoznany wniosek o wznowienie postępowania, gdyż strona go nie cofnęła. Brak jest w związku z tym rozstrzygnięcia o powyższym wniosku strony, co skutkuje przyjęciem, że zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał w tej mierze stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 625/98 i z dnia 14 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 782/97, że nie jest możliwe umorzenie wznowionego postępowania, bez cofnięcia żądania wznowienia postępowania, z powodu stwierdzenia, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną lub z powodu stwierdzenia, iż decyzja wydana w zwykłym postępowaniu jest zgodna z prawem. Sąd udzielając wskazówek co do ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazał, że Wojewoda powinien zbadać, a następnie rozważyć okoliczności, w których jeszcze przed złożeniem pisemnego wniosku o wznowienie postępowania skarżąca powiadomiła organ o zamiarze wszczęcia przedmiotowego postępowania (tj. postępowania w zakresie działki nr [...]). Jak twierdzi bowiem skarżąca, przy składaniu wniosku o wznowienie postępowania w stosunku do działki nr 84, udzielając wówczas odpowiedzi na pytanie B. N. - Kierownika Oddziału ds. Uwłaszczeń, czy będzie występowała o wznowienie postępowania jeszcze innej działki, skarżąca oświadczyła, że tak, tj. co do działki nr [...], jak tylko zbierze w całości dokumentację. Powyższe, w ocenie Sądu, jest o tyle w realiach tej sprawy istotne, gdyż w sytuacji, gdyby rzeczywiście organ dysponował pozytywną informacją o realizacji przez skarżącą przysługującego jej roszczenia o zwrot działki nr [...], a mimo tego wydał decyzję o uwłaszczeniu bez udziału skarżącej, to takie postępowanie świadczyłoby o działaniu naruszającym słuszny interes obywatela (art. 7 K.p.a.) i zasadę zaufania jego do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 151 § 1 i 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wadliwe wznowienie postępowania (na wniosek podmiotu niemającego legitymacji prawnej) rodzi konieczność jego kontynuacji i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, bez możliwości jego wcześniejszego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy organ zdaje sobie sprawę, że wadliwie wznowił postępowanie (na wniosek podmiotu niemającego legitymacji prawnej), nie ma on możliwości jego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość, lecz nakazuje się mu, aby nadal prowadził postępowanie i wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 i 2 K.p.a., które to rozstrzygnięcie wymaga od organu przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 K.p.a., w tym dokonania analizy podstaw do wydania decyzji merytorycznej z art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a.; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył zasadę słusznego interesu obywatela oraz zasadę zaufania do organów władzy publicznej, nie uznając ustnej zapowiedzi o możliwości wystąpienia o wznowienie postępowania dotyczącego działki nr [...] za wiążące dla organu stanowisko obywatela w kwestii wniosku o wszczęcie postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Ś. wniósł o jej uwzględnienie. Natomiast skarżąca I. W., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Istota zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej sprowadza się w zasadzie do oceny trafności stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, że jeżeli w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego, doszło do wydania postanowienia o wznowieniu tegoż postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), postępowanie to powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć z art. 151 K.p.a., a nie wydaniem decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej powinien na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w powołanym przepisie oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w trakcie postępowania, czyli w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 410 - 411). Taka właśnie sytuacja prawna zaistniała w przedmiotowej sprawie. Otóż Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2008 r. umarzającą wadliwie wznowione postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem skarżącej I. W. z dnia [...] września 2006 r., mającym za podstawę art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w którym skarżąca wniosła o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2006 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzki Park [...] im. [...] w C. prawa użytkowania wieczystego m. in. gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w obrębie C, oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 0,0842 ha oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Umarzając wznowione postępowanie uwłaszczeniowe organ uznał, że w sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, w dniu wydania tej decyzji nie mogła być stroną tego postępowania, a tym samym nie może być również stroną postępowania o wznowienie. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09, oddalając skargę kasacyjną I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1876/08 oddalającego jej skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania uwłaszczeniowego dotyczącego działki o nr [...]. W sytuacji, gdy brak przymiotu strony nie budzi wątpliwości, organ pierwszej instancji prawidłowo powinien decyzją odmówić wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Jeżeli jednak doszło do wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., a fakt braku przymiotu strony organ stwierdził po wydaniu postanowienia o wznowieniu lub też dokonał wadliwej oceny w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, to prawidłowe było umorzenie wznowionego postępowania - art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09). Nie można więc zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uniemożliwiało następnie wydanie decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania, bowiem jedyną podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia kończącego takie postępowanie stanowi art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. regulujący rodzaje zakończenia postępowania prowadzonego po jego wznowieniu oraz, że w konsekwencji nadal pozostaje nierozpoznany wniosek o wznowienie postępowania, gdyż strona go nie cofnęła. Zauważyć jednak należy, że artykuł ten wskazuje na rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie, o ile jednak nie zachodziły przesłanki uzasadniające odmowę wznowienia postępowania, bo w takim wypadku powinna zostać wydana decyzja umarzająca wadliwie wszczęte postępowanie z uwagi na brak podstawy prawnej uzasadniającej jego wszczęcie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wskazał w swoim orzeczeniu, że organy obu instancji niewłaściwie przyjęły, iż I. W. nie miała przymiotu strony w postępowaniu uwłaszczeniowym, zatem stanowisko Sądu, że nie można było umorzyć postępowania, bowiem nadal pozostanie nierozpoznany wniosek strony o wznowienie postępowania, jest błędne. Podobnie Sąd ten, wskazując na naruszenie przez organy zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela (art. 7 K.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), nie podał na czym to naruszenie ma polegać z punktu widzenia faktycznego i prawnego, a jedynie w sposób ogólnikowy przywołał pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, nie odnosząc powyższego stanowiska do okoliczności przedmiotowej sprawy. Sąd w szczególności nie uwzględnił faktu, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez skarżącą po ostatecznym zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. Zatem w zaistniałej sytuacji skarżąca nie mogła być uznana za stronę tego postępowania, która bez własnej winy nie brała w nim udziału. Rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich. Należy podkreślić, że organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie ma prawnego obowiązku badania, czy pozostający w zarządzie państwowej osoby prawnej wywłaszczony grunt spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela. Jedynie w sytuacji, gdy organ poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, zobowiązany jest wówczas uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżąca złożyła wniosek już po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. Reasumując, trzeba podzielić stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a.