II GSK 572/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 616/09 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 616/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] i zasądził na rzecz G. sp. z o.o. w K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz orzekł, że zaskarżona decyzja o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 11 marca 2009 r. G. sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 na gruntach rolnych położonych na działkach ewidencyjnych: nr 43, nr 39/5 (woj. L., powiat g., gmina W., obręb M.), nr [...] (woj. Z., powiat m., gmina D., obręb C.), nr [...] (woj. Z., powiat m., gmina D., obręb K.). Grunty te były uprzednio objęte wnioskiem E. sp. z o.o., która wystąpiła w dniu 15 maja 2008 r. o przyznanie płatności z tytułu ONW. Na podstawie wniosku E. z dnia 15 maja 2008 r. ustalono, że zadeklarowała ona do płatności ONW 8 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni użytkowanej rolniczo 110,70 ha, w tym działki ewidencyjne o nr [...], [...],[...] i [...] o powierzchni 12,01 ha, objęte późniejszym wnioskiem spółki G. G. dołączyła do wniosku umowę dzierżawy zawartą w dniu 25 września 2008 r. pomiędzy E. sp. z o.o. reprezentowaną przez M.B. (jako wydzierżawiającą) a G. sp. z o.o. (jako dzierżawcą) reprezentowaną również przez M.B. Umowa dotyczyła dzierżawy działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał w dniu [...] maja 2009 r. decyzję Nr [...] odmawiającą przyznania spółce G. płatności ONW na rok 2008. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawca zgłaszający do płatności grunty przejęte od innego podmiotu nie spełnił wymagania wynikającego z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich w latach 2007 – 2013 (dz. U. Nr 68, poz. 448, ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 11 kwietnia 2007 r. Przepis ten stanowi, że płatności ONW przysługują podmiotowi przejmującemu działki, jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarze ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy. Zdaniem organu przez przeniesienie posiadania wszystkich, położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części, na rzecz innego podmiotu (w przypadku wnioskowania przez przejmującego o przyznanie płatności ONW) należy rozumieć przeniesienie posiadania wszystkich działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego zadeklarowanych do płatności we wniosku o przyznanie pomocy, na których znajdują się działki rolne lub części działek rolnych położonych na obszarach ONW. Ze względu na fakt, że G. sp. z o.o. przejęła tylko 4 z 8 działek zgłoszonych do płatności ONW wcześniej przez przekazującego grunty, płatność spółce nie przysługuje. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że wyrażenie "przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW" należy rozumieć w ten sposób, że w każdym przypadku przeniesienie posiadania musi dotyczyć wszystkich działek zgłoszonych uprzednio przez przekazującego, zarówno tych, które w całości położone są na obszarach ONW, jak i tych, które tylko w części usytuowane są w takiej strefie. Skoro – jak ustalono – skarżący na podstawie umowy dzierżawy przejął w posiadanie nie wszystkie, lecz jedynie niektóre działki, płatności z omawianego tytułu mu nie przysługują. Zdaniem organu – ustawodawca posługując się w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. określeniem "części działek rolnych" miał na myśli wyłącznie sytuacje, gdy obszar ONW obejmuje jedynie część poszczególnych działek rolnych, co wynika z § 3 ust. 4 i § 4 rozporządzenia. Prawodawca uwzględnił zatem sytuację, gdy działka rolna tylko w części jest położona na obszarze ONW. W skardze na tę decyzję spółka G. zarzuciła naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r., poprzez błędną interpretację i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 25 i 26 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zdaniem strony skarżącej, błędne jest stanowisko organu wydającego kwestionowaną decyzję, że z § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że płatność ONW przysługuje jedynie takiemu podmiotowi, który przejął wszystkie działki ewidencyjne zadeklarowane do płatności przez poprzedniego posiadacza działek. Według strony skarżącej z przepisu tego jednoznacznie wynika, że dopuszczalne jest przeniesienie przez aktualnego posiadacza części działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez poprzedniego posiadacza we wniosku o przyznanie płatności ONW, a nowemu posiadaczowi tej części działek przysługuje płatność ONW, o ile przeniesienie posiadania nastąpiło nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na niedokonanie pełnej wykładni przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., a także wobec nieustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu I instancji, interpretacji spornego przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. należy dokonać także w ramach reguł wykładni systemowej, przy czym nie tylko na tle systematyki wewnętrznej tego aktu, ale także w ramach norm ustawowych oraz prawa unijnego. Sąd I instancji podkreślił, że dokonując interpretacji § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia należy przede wszystkim zauważyć, że pierwszoplanową przesłanką nabycia płatności ONW przez podmiot przejmujący posiadanie działek rolnych położonych na obszarach ONW jest przeniesienie posiadania działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW przez podmiot przekazujący działki w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy. Przeniesienie posiadania według § 6 ust. 1 rozporządzenia obejmuje zatem tylko przypadki, w których zdarzeniem prawnym wywołującym taki skutek jest umowa, nie zaś jakiekolwiek inne zdarzenie powodujące zmianę posiadacza (podmiotu posiadającego). Tym samym przeniesienie posiadania, o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia, zależy od zawarcia ważnej umowy, której skutkiem jest umowne przejście posiadania działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności z podmiotu przekazującego posiadanie na podmiot przejmujący posiadanie. WSA we W. podniósł, że organ nie wyjaśnił kwestii, czy umowa dzierżawy zawarta między E. sp. z o.o (jako wydzierżawiającym) i G. sp. z o.o. (jako dzierżawcą) mogła wywołać przewidziany w § 6 ust. 1 rozporządzenia skutek w postaci umownego przeniesienia posiadania działek rolnych na rzecz spółki, która ubiega się o przyznanie jej płatności ONW. Wątpliwości te wynikają, zdaniem Sądu z faktu, że dokumentacja zgromadzona w rozpoznawanej sprawie wskazywała, że umowa dzierżawy zawarta między E. sp. z o.o. (jako wydzierżawiającym) i G. sp. z o.o. (jako dzierżawcą) została podpisana po obu stronach przez tę samą osobę – A.B. występującego jako członek zarządów obu tych podmiotów. Podkreślił, że akta sprawy administracyjnej nie zawierają udokumentowania tytułu prawnego do jednoczesnego reprezentowania obu spółek przez tę samą osobę przy zawieraniu umowy dzierżawy. Jest to jednakże warunek konieczny dla oceny skuteczności przeniesienia posiadania na podstawie jednej z umów określonych w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Dyrektor D. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: - § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427), zwanej dalej: ustawą z dnia 7 marca 2007 r., poprzez przyjęcie, że interpretacji spornego przepisu należy dokonać przede wszystkim w ramach reguł wykładni systemowej, przy czym nie tylko na tle systematyki wewnętrznej tego aktu, ale także w ramach norm ustawowych oraz prawa unijnego. W uzasadnieniu podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. dokonując interpretacji spornego § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. jedynie w oparciu o wykładnię systemową, zupełnie pomijając wykładnię celowościową o której stanowi art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. – wymagający aby transfer całości lub części działek rolnych – w wyniku następstwa prawnego – położonych na obszarach ONW mógł nastąpić wtedy, kiedy nie sprzeciwia się to przepisom określonym w art. 1 pkt 1 oraz istocie i celowi działania, w ramach którego pomoc przyznano. G. sp. z o.o. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie szczególnie istotne jest przypomnienie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Jest więc związany zarzutami w tej skardze podniesionymi. W skardze podniesiono jedynie zarzuty w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, czyli naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje te zarzuty za uzasadnione. Nie podziela więc zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni spornego § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)". Zawarte w nim określenie "ich części" (działek) nie należy odnosić do całości rozumianej jako wszystkie działki posiadane przez przekazującego, lecz do całości rozumianej jako poszczególne działki. Chodzi tu o uwzględnienie sytuacji, w której nie wszystkie działki w całości leżą na obszarze ONW. Szczególnie przekonywające są argumenty wnoszącego skargę kasacyjną, odnoszące się do znacznego zróżnicowania wysokości płatności ONW w zależności od powierzchni działek objętych wnioskiem o płatności. Przyjęcie interpretacji § 6 ust. 1 omawianego rozporządzenia zawartej w zaskarżonym wyroku zachęcałoby, w oczywisty sposób do nadużywania tych uprawnień przez dokonywane w tym tylko celu podziałów gospodarstw rolnych. Niemniej jednak skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, ponieważ w zaskarżony wyrok Sądu I instancji zarzucił organowi również niewyjaśnienie kwestii zasadniczej – ważności umowy o przeniesienie posiadania działek (umowy dzierżawy). W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących wątpliwości Sądu związanych z okolicznościami zawarcia umowy dzierżawy. Wnoszący skargę kasacyjną pomijając tę kwestię niejako zgodził się ze stanowiskiem Sądu, co do potrzeby jej ponownego wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym. Dlatego wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.