II SA/Sz 1264/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Marszałek Województwa cofnął przedsiębiorcy: "S." P. S. zezwolenie nr [...] z dnia [...] roku na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii nr [...] S. – N. – Ż. – P. – B. – G. W treści decyzji zawarte zostało pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji, za pośrednictwem organu, który decyzję wydał. P. S. wniósł odwołanie od opisanego wyżej rozstrzygnięcia organu administracji. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że jak wynika z akt sprawy, decyzja organu pierwszej instancji została przesłana stronie pod podany przez nią adres listem poleconym i dotarła do Urzędu Pocztowego w G. w dniu [...] r. następnie w tym samym dniu została awizowana. Wobec niezgłoszenia się adresata po jej odbiór w terminie 7 dni, wystawiono ponowne awizo w dniu [...] r. W związku z nie odebraniem przesyłki przez stronę została ona zwrócona w dniu [...] r. do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie". Ponadto Kolegium wskazało, że okoliczności sposobu doręczenia P. S. decyzji organu pierwszej instancji potwierdza stanowisko Urzędu Pocztowego – G. znajdujące się w aktach sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższa sytuacja wskazuje na tzw. doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl powyższego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 Kpa, doręczenie następuje za pośrednictwem poczty, która przechowuje pismo przez okres 14 dni. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Kolegium wyjaśniło, że zawiadomienie o nadejściu przesyłki pozostawiono w miejscu zamieszkania strony w dniu [...] r., zatem [...] dniowy okres, o którym mowa w przytoczonym art. 44 Kpa upłynął dnia [...] r., w którym to dniu należy uznać doręczenie za dokonane. W tych okolicznościach organ stwierdził, że termin do wniesienia odwołania upłynął dnia [...] r., zatem odwołanie, które wpłynęło do organu w dniu [...] r. zostało złożone [...] dnia licząc, od daty doręczenia decyzji, czyli z uchybieniem ustawowego terminu. Jednocześnie organ drugiej instancji zaznaczył, że w tej sytuacji odbiór rzeczonej decyzji przez stronę w dniu [...] r., przy okazji przypadkowego pobytu w siedzibie organu, nie wywołuje skutku prawnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P. S. wnosząc przy tym o uchylenie zaskarżonego aktu oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Jednocześnie zarzucił skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 Kpa poprzez zawarcie w postanowieniu tez niepotwierdzonych w zgromadzonym materiale dowodowym oraz rażące naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez nie wyjaśnienie istotnych braków w przekazanym przez Marszałka Województwa materiale dowodowym. Ponadto rażące naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kpa poprzez powoływanie się na dowód który nie istnieje. W uzasadnieniu skargi P. S. podał, że w dniu [...]r. otrzymał decyzję opatrzoną numerem [...] wydaną przez Marszałka Województwa w dniu [...] r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało osobiście odebrane z rąk urzędnika Departamentu Transportu Urzędu Marszałkowskiego . Następnie skarżący podniósł, że odwołanie od powyższej decyzji złożył w ustawowym terminie, czyli w dniu [...] r. W dalszej części skargi P. S. podniósł, że Kolegium argumentując swoje stanowisko w zaskarżonym postanowieniu, powołuje się na dowód w postaci koperty z adnotacją "nie podjęto w terminie" i na tej podstawie uznał, że doszło do tzw. doręczenia zastępczego. Jednakże, zdaniem skarżącego, organ powołując się na omawiany dowód winien stwierdzić, czy takowy znajduje się w przekazanym materiale dowodowym. Tymczasem organ drugiej instancji uznał za bezsporne stanowisko Urzędu Marszałkowskiego, mimo że w materiale dowodowym nie ma wskazanej koperty ze wskazanymi adnotacjami. W ocenie skarżącego brak jedynego dowodu, na który powołuje się organ, narusza w istotny sposób art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii ustalenia dnia, w którym stronie skarżącej została doręczona decyzja organu pierwszej instancji uznał, że spełnione zostały warunki doręczenia zastępczego wymienione w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie może prowadzić do uprawnionego wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona skarżącemu we wskazanym trybie. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a wypadku gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika zatem, że rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji jest uzależnione od doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie tego postępowania. Przez doręczenie decyzji należy przy tym rozumieć doręczenie dokonane w sposób unormowany w art. 39 - 47 Kpa. W konsekwencji o uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić wówczas, gdy doręczenie zaskarżonego orzeczenia dokonane zostało zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 39 Kpa organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 Kpa). Natomiast w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy, zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 Kpa ). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ ( art.44 § 1 Kpa ). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art.44 § 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art.44 § 3 i 4 Kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dla uznania, iż doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 Kpa, nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Słowo "awizo", wprawdzie oznacza zawiadomienie odbiorcy, jednakże nie można z niego wywieść takiego sposobu zawiadomienia, aby mieścił się on w wymogach art. 44 Kpa. Koniecznym jest bowiem zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może on ją odebrać. Innymi słowy - skuteczność przedmiotowego doręczenia dokonanego w trybie art. 44 Kpa zależy od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, a więc: - niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, - pozostawienia przesyłki dla adresata w urzędzie pocztowym, - umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub, gdy nie jest to możliwe, w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2Kpa, - upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w urzędzie pocztowym. Wszystkie wyżej naprowadzone okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy, przede wszystkim z tzw. zwrotnego poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, bowiem z zasady to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołany przepis warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia zastępczego. Przy tym warunki te muszą być spełnione w sposób nienasuwający zastrzeżeń. Podkreślić należy, iż ze względu na ustanowienie w art. 44 Kpa tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości z uwagi na fakt, że stanowi ona wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi. Przepis ten między innymi wymaga, by o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym pozostawić zawiadomienie w skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata. W rozpatrywanej sprawie, organ wskazał, że w związku z brakiem skutecznego doręczenia przez pocztę przesyłki w dniu [...] r., ponownie podjęto próbę jej doręczenia w dniu [...] r. (ponowne awizo). Dane takie wynikają z informacji Urzędu Pocztowego w G. o sposobie doręczania listu poleconego [...]. W aktach sprawy brak jest oryginału zwróconej przez Urząd Pocztowy koperty listu poleconego adresowanego do skarżącego o numerze [...]. Stwierdzić jednak należy, że na znajdującej się w aktach kserokopii koperty adresowanej do skarżącego, opatrzonej takim numerem listu poleconego, widnieją daty awizowania przesyłki [...] oraz [...]. Data powtórnego awizowania jest więc inna niż podana przez Urząd Pocztowy. Rozbieżności tej organ nie wyjaśnił. Ponadto na kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma, brak jest jakiejkolwiek informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce oraz o pozostawieniu jej na okres 7 dni w Urzędzie Pocztowym w G. Uwzględniając powyższe, a w szczególności treść wspomnianej już wyżej kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma, należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie mógł uznać, że decyzja z dnia [...] r. została skutecznie doręczona skarżącemu w trybie, o którym mowa w art. 44 Kpa. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że skoro organ nie wykazał, iż nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji - w trybie art. 44 Kpa - to nie można było także uznać, że doszło do upływu terminu do wniesienia odwołania. W świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, jak wynika z akt, decyzja organu pierwszej instancji została wysłana skarżącemu za pośrednictwem poczty na adres wskazany przez niego jako adres zamieszkania. Należy zauważyć, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności doręczenia decyzji. Brak pełnych ustaleń w tej mierze uniemożliwia, na tym etapie, przyjęcie skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji oraz przesądzenie w zakresie biegu terminu do wniesienia odwołania. W związku z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa nakładających na organy administracji publicznej powinność wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie. Prowadząc ponowne postępowanie organ podejmie czynności procesowe w celu rzetelnego wyjaśnienia okoliczności doręczenia spornej decyzji tj. jednoznacznego ustalenia terminu awizowania przesyłki oraz złożenia przesyłki dla adresata w urzędzie pocztowym i umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu złożenia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub, gdy nie jest to możliwe, w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji.