VI SAB/Wa 71/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi C. z siedzibą w F., W. na bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami w przedmiocie wpisu wyrobu medycznego do wykazu leków refundowanych oraz ustalenia ceny urzędowej postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] września 2009 r., C. Limited z siedzibą w F., Wielka Brytania wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami. Z treści skargi wynika, iż motywem działania strony skarżącej jest żądanie podjęcia uchwały zawierającej stanowisko Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami w przedmiocie wniosku o wpis wyrobu medycznego A., do wykazu leków i wyrobów medycznych refundowanych oraz wniosku o ustalenie dla tego leku ceny urzędowej. W uzasadnieniu podniesiono, iż ponad 6 lat Zespół, nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Departamentu Polityki Lekowej i Farmacji w Ministerstwie Zdrowia będący jednocześnie (jak wynika z Uchwały Nr 2 podjętej w dniu 26 października 2009 r. przez Zespół do Spraw Gospodarki Lekami) Przewodniczącym Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami wniósł o umorzenie postępowania, z uwagi na fakt wydania uchwały we wnioskowanym przedmiocie i zarekomendowania umieszczenia w wykazach refundacyjnych wyrobu medycznego A. oraz ustalenia dla niego ceny urzędowej na poziomie ceny zbytu netto wynoszącej 17,21 zł. Wskazał, że Uchwała Nr 2 podjęta w dniu 26 października 2009 r., została wysłana stronie drogą pocztową oraz faxem w dniu [...] października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 36). Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ewentualnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pojęcie bezczynności organu nie jest zwrotem języka potocznego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności ma swoje uzasadnienie w sytuacji, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce (szerzej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1364/07). Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Podkreślenia również wymaga, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych będących następstwem faktu wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, niemniej jednak ustawodawca doprecyzował, iż kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie czynności z zakresu administracji publicznej, czyli te, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (szerzej m. in. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 oraz uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03,). Na ich tle można przyjąć dodatkowe, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane czynności organu z zakresu administracji publicznej, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności z zakresu administracji publicznej mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, lub brak działania organu administracji publicznej w podjęciu takich czynności może być przedmiotem skargi na jego bezczynność. W świetle powyższych wywodów i w kontekście niniejszej sprawy należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001, Nr 97, poz. 1050 ze zm.), przy Ministrze Zdrowia został utworzony Zespół do Spraw Gospodarki Lekami. W treści tego przepisu wskazane są zadania ww. Zespołu, które to wykonywane są na rzecz ministra właściwego do spraw zdrowia – przygotowywanie i przedstawianie temu ministrowi stanowisk Zespołu w zakresie wskazanym w art. 7 ust. 3 ww. ustawy. Minister ds. zdrowia w drodze zarządzenia, a więc aktu wewnętrznego, określa regulamin funkcjonowania Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami (art. 8 ustawy o cenach). Definicję organu administracji publicznej zawiera przepis art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym przez organ administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art.1 pkt 2 tj. inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Do żadnej z tych grup nie sposób jest zaliczyć Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami powołanego przy ministrze ds. zdrowia jedynie w celu przygotowywania i przedstawiania stanowiska temu organowi administracji publicznej. Organy administracji publicznej można podzielić na organy w znaczeniu ustrojowym oraz organy nienależące do systemu ustrojowego organów administracji publicznej. Do pierwszej grupy zalicza się organy, dla których wykonywanie funkcji administracji publicznej jest wyłącznym lub głównym zadaniem (np. ministrowie, wojewodowie, dyrektorzy izby skarbowych). Do drugiej grupy zalicza się organy, którym na podstawie przepisów ustawowych zlecono wykonywanie funkcji administracji (np. organy samorządu zawodowego adwokatów czy notariuszy) (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 37). Stosownie do z art. 5 ust. 4 ustawy o cenach to minister właściwy ds. zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, określa, w drodze rozporządzenia, wykaz zawierający ceny urzędowe, hurtowe i detaliczne w odniesieniu do produktów leczniczych i wyrobów medycznych objętych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, leków podstawowych i uzupełniających oraz wykaz leków i wyrobów medycznych przepisywanych bezpłatnie, za opłatą ryczałtową lub częściową odpłatnością w związku z chorobami zakaźnymi lub psychicznymi, upośledzeniem umysłowym oraz niektórymi chorobami przewlekłymi, wrodzonymi lub nabytymi, biorąc pod uwagę stanowiska wyrażone przez Zespół do Spraw Gospodarki Lekami, a także mając na względzie równoważenie interesów konsumentów i przedsiębiorców zajmujących się wytwarzaniem i obrotem tymi produktami i wyrobami oraz biorąc pod uwagę możliwości płatnicze Narodowego Funduszu Zdrowia, w oparciu o kryteria ustalone w art. 7 ust. 3 ustawy o cenach. W myśl art. 5 ust. 4b ustawy o cenach wykaz ten jest aktualizowany przez ministra właściwego ds. zdrowia nie rzadziej niż co 90 dni, jeżeli wpłynął co najmniej jeden kompletny wniosek od przedsiębiorcy zajmującego się wytwarzaniem i obrotem produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi, na które ustala się ceny urzędowe. Zatem, jak wynika z art. 5 ust. 4 ustawy o cenach, to nie Zespół do Spraw Gospodarki Lekami ustala ceny urzędowe na leki refundowane lecz minister właściwy ds. zdrowia, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Zespół do Spraw Gospodarki Lekami nie wydając aktu administracyjnego i nie podejmując innych czynności z zakresu administracji publicznej w przedmiocie dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z ustawy o cenach nie może pozostawać w bezczynności rozumianej przez przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zarzut ten może odnosić się do organów administracji publicznej, w szczególności do ministra właściwego ds. zdrowia, który ma zakreślony termin art. 5 ust. 4b w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o cenach w przedmiocie ustosunkowania się do wniosku przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o cenach do zadań Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami należy jedynie przygotowanie i przedstawienie ministrowi właściwemu ds. zdrowia stanowiska w zakresie ustalania wykazów oraz cen urzędowych produktów leczniczych i wyrobów medycznych, z uwzględnieniem kryteriów podanych w tym przepisie. Stanowisko to Zespół do Spraw Gospodarki Lekami przygotowuje w drodze uchwały (art. 7 ust. 5 ww. ustawy), o którym powiadamiania przedsiębiorcą, a ten w terminie 14 dni od otrzymania tego stanowiska, jeżeli stanowisko to jest dla przedsiębiorcy negatywne, może zwrócić się do właściwego ministra ds. zdrowia (art. 7 ust. 6 ustawy) z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wniosku lub informacji, jednakże do tego postępowania nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 ust. 7 ustawy o cenach) o odwołaniu i o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 k.p.a.) oraz określające możliwości podjęcia rozstrzygnięcia przez ministra właściwego ds. zdrowia (art. 138 k.p.a.). Jeżeli natomiast minister właściwy ds. zdrowia ponownie rozpatruje wniosek lub informację przedsiębiorcy, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o cenach i odmówi ustalenia cen urzędowych leku albo wyrobu medycznego i odmówi umieszczenia ich w wykazach lub odmówi zmiany cen urzędowych leków i wyrobów medycznych znajdujących się w wykazach, to wydaje wówczas decyzję administracyjną (art. 7 ust. 7b ustawy o cenach) podlegającą zaskarżeniu, zgodnie z art. 7 ust. 7c tej ustawy, do sądu administracyjnego. W związku z powyższym skarga na bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami działającego przy Ministrze Zdrowia, w zakresie podjęcia uchwały zawierającej stanowisko Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami w przedmiocie wniosku o wpis wyrobu medycznego do wykazu leków refundowanych i ustalenia ceny urzędowej, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wymieniony Zespół nie jest bowiem organem administracji publicznej określonym przez przepis art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., którego działanie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a jedynie organem powołanym do procedowania przy Ministrze Zdrowia, który to minister jest organem administracji publicznej. W konsekwencji brak działania Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z podanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niedopuszczalną i w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.