IV SA/Wr 557/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak ( spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego T. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z póź. zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza N. R. z dnia [...] r., nr [...], orzekającej o wymeldowaniu T. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w N. R.. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w sprawie wymeldowania T. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w N.R. zostało wszczęte w dniu 14 sierpnia 2008 r. na wniosek D. W., która argumentowała to tym, że jej mąż od 3 lat przebywa poza granicami kraju i nie ma z nim żadnego kontaktu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Burmistrz N. R. decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekł o odmowie wymeldowania T. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w N. R.. Od powyższej decyzji D. W. wniosła odwołanie do Wojewody D., który decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podyktowane było tym, że T. W. przebywał w trakcie toczącej się sprawy poza granicami kraju, więc nie mógł brać czynnego udziału w postępowaniu. Prowadząc postępowanie uzupełniające, organ I instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w Kłodzku o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt III R Ns 77/09, Sąd Rejonowy w Kłodzku III Wydział Rodzinny i Nieletnich, ustanowił W. S. przedstawicielem dla nieobecnego T. W. Uznając za wystarczający zgromadzony w trakcie postępowania uzupełniającego materiał dowodowy w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] r. nr [...], Burmistrz N. R. orzekł o wymeldowaniu T. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w N. R. W. S., działając w imieniu T. W., pokwitował odbiór powyższej decyzji w dniu 21 maja 2009 r. i nie wniósł od niej odwołania. Tym samym z upływem czternastodniowego terminu od dnia doręczenia, przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. W tym miejscu należy podkreślić, że termin wniesienia odwołania liczy się od daty doręczenia decyzji kuratorowi, a późniejsze doręczenie decyzji stronie nie powoduje otwarcia od początku terminu do wniesienia odwołania. Organ II instancji wskazuje, że termin do wniesienia odwołania bądź zażalenia jest terminem ustawowym. Czynność dokonana po upływie ustawowego terminu jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych. Powyższe terminy (do wniesienia odwołania bądź zażalenia) mogą zostać przywrócone jedynie pod warunkiem wniesienia prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu z równoznacznym dopełnieniem czynności, dla której termin był określony oraz uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę braku winy w uchybieniu terminu. Termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu (termin 7-dniowy) jest terminem prekluzyjnym, a to znaczy, że czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna, a termin nie może zostać przywrócony. Pismem z dnia 6 sierpnia 2009 r. T. W. wniósł o unieważnienie rozstrzygnięcia Burmistrza N. R. z dnia [...] r., nr [...]. Strona kwestionuje zasadność ustanowienia dla niego przedstawiciela w sprawie, albowiem organowi I instancji znany był adres jego pobytu w Wielkiej Brytanii. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazuje na przepis art. 34 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ma obowiązek wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony (§ 1). "Osobą nieobecną" w rozumieniu art. 34 k.p.a. jest osoba fizyczna posiadająca interes prawny lub obowiązek w danym postępowaniu administracyjnym znana organowi, ale której miejsce pobytu nie jest znane lub znajduje się za granicą, a którą organ ma obowiązek zawiadomić o wszczęciu z urzędu postępowania lub o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony. Z całości akt sprawy wynika, że T. W. przebywał w trakcie toczącego się postępowania poza granicami kraju, w związku, z czym należy stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo skorzystał z uprawnienia, jakie daje mu art. 34 k.p.a. i wystąpił do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla strony, jako osoby nieznanej z miejsca pobytu. Organ uznał, że skoro pismo T. W. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji to wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej, strona zaś nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu. Zaszły zatem prawne przesłanki wydania przez organ odwoławczy przewidzianego w art. 134 k.p.a. postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Na marginesie organ podkreśla, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 250/2001, zameldowanie jest jedynie czynnością rejestracyjną, mającą na celu zebranie informacji o tym, kto i gdzie zamieszkuje. Nie jest natomiast w żadnej mierze czynnikiem rodzącym uprawnienia do lokalu. Jest wręcz odwrotnie, gdyż zameldowanie jest wyłącznie skutkiem zamieszkiwania w lokalu. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Utrzymanie w ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu osoby, pomimo stwierdzonego faktu opuszczenia przez nią miejsca zameldowania oznaczałoby tolerowanie fikcji meldunkowej, niedopuszczalnej przepisami prawa. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. W. podnosi, że pismem z dnia 5 sierpnia 2009 r. nie wniósł odwołania od decyzji organu I instancji, lecz domagał się jej unieważnienia z powodu uchybień procesowych dotyczących nie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i nieuzasadnionemu wyznaczeniu kuratora dla skarżącego, jako osoby nieobecnej, podczas gdy organowi I instancji znany był jego adres w Wielkiej Brytanii. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ stwierdził, że są one bezpodstawne, gdyż w piśmie z dnia 5 sierpnia 2009 r. skarżący poprzez zamieszczenie zdania: "proszę o pozytywne rozpatrzenie mojego odwołania" wyraźnie wskazuje, jaki charakter ma wniesione podanie, tym samym nieuzasadnionym byłoby wzywanie strony do sprecyzowania treści żądania, skoro tak wyraźnie zostało ono zredagowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, jednakże o jej zasadności przesądzają inne przyczyny niż te, które zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Rozpatrując skargę w ramach wskazanej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz jej załatwienia, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Zgodnie z art. 10 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny, co wiąże się ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie, jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewoda D. przyjmując, że pismo skarżącego z dnia 5 sierpnia 2009 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji, naruszył wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącego nie była bowiem tak jednoznaczna, jak uznał organ II instancji. W piśmie tym strona ewidentnie wskazywała na uchybienia procesowe dotyczące braku udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Organ I instancji stanął na stanowisku, że skoro w postępowaniu o wymeldowanie skarżącego z miejsca pobytu stałego, interesy strony reprezentował wyznaczony przez sąd kurator, w związku z tym nie można przyjąć, iż strona nie brała udziału w postępowaniu. Takie stanowisko jest zasadne tylko w sytuacji, kiedy istniały przesłanki do ustanowienia dla skarżącego kuratora. Natomiast w sytuacji, kiedy nie istniały podstawy do ustanowienia dla strony kuratora celem reprezentowania go, jako nieobecnego w postępowaniu administracyjnym, należy uznać, że strona bez własnej winy została pozbawiona udziału w postępowaniu. Nie ma tutaj znaczenia fakt, że za stronę działał wyznaczony kurator, skoro strona została pozbawiona podstawowego prawa do obrony swoich interesów. Organ bowiem znając adres skarżącego w Wielkiej Brytanii nie poinformował skarżącego, że skoro w chwili wydawania decyzji nie będzie jej na terytorium Polski, to należy ustanowić osobę uprawnioną do podjęcia przesyłki z uwagi na fakt, że k.p.a. nie reguluje sposobu doręczania korespondencji poza granice kraju. W ocenie Sądu treść pisma skarżącego z dnia 5 sierpnia 2009 r. wskazuje, że domaga się on wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w N. R.. Jedną z przyczyn wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bowiem brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Zdaniem Sądu przeprowadzenie postępowania w sprawie z pominięciem udziału w postępowaniu strony daje bezwarunkową podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bowiem niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Stwierdzenie przez organ II instancji uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia żądania strony wskazanego treści pisma z dnia 5 sierpnia 2009 r., stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro na podstawie pisma skarżącego nie można było jednoznacznie określić treści żądania, a były przesłanki by sądzić, że domaga się on wznowienia postępowania, to rzeczą organu administracji było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. W wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (I SA 367/90) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, że "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd odstąpił od orzekania w tym przedmiocie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.