II OSK 925/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. F. i J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt II SAB/Po 37/09 w sprawie ze skargi M. F. i J. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie rozpatrzenia żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Po 37/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. F. i J. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie rozpatrzenia żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 29 lipca 2008 r. M. F. i J. F. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, zw. dalej PINB, z żądaniem wszczęcia postępowania w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (stodoły na chlewnię) przez P. R. i R. R. na działce położonej w [...]. Skarżący zostali wezwani przez ww. organ pismem z dnia 8 sierpnia 2008 r. do udokumentowania interesu prawnego. W piśmie zatytułowanym zażalenie z dnia 13 sierpnia 2008 r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, wskazali, że ich interes prawny wynika z faktu zawarcia umowy dożywocia w dniu [...] października 2006 r. Mocą tej umowy, sporządzonej przez notariusza, skarżący J. F. i M. F. przenieśli na rzecz swojej córki P. R. oraz swojego zięcia R. R. własność nieruchomości położonej w B. i B. w zamian za co P. i R. R. zobowiązali się zapewnić zbywcom dożywotnie utrzymanie. W umowie tej określono, że oznacza to przyjęcie zbywców jako domowników, dostarczenie wyżywienia, mieszkania światła, opału, z prawem współużytkowania całego budynku mieszkalnego, garażu, swobodnego poruszania się po wszystkich nieruchomościach, zapewnienia odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie oraz sprawienia pogrzebu. W dniu 8 grudnia 2008 r. (k. 15 akt administracyjnych) skarżący skierowali do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WINB) zażalenie na bezczynność PINB w związku z niezałatwieniem ich wniosku z dnia [...] lipca 2008 r. W odpowiedzi na powyższe zażalenie WINB w dniu 04.02.2009 r. działając na podstawie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomił skarżących o uznaniu ich skargi na bezczynność PINB za bezzasadną. Dnia 10 kwietnia 2009 r. M. i J. F. wystąpili ponownie z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie(k.23 akt administracyjnych). Dnia [...] czerwca 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , powołując się na art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomił o uznaniu skargi małżonków F. za niezasadną. Wywiedziono, że zażalenie wymienionych nie może być załatwione w trybie art. 37 k.p.a. ponieważ nie mają oni w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania stodoły przymiotu strony (k.28 akt administracyjnych). Niezależnie od tej korespondencji, organy podejmowały szereg czynności procesowych bez udziału skarżących. Dnia [...] listopada 2008 r. PINB na podstawie art. 71 a ust.1 i art. 71 ust.2 ustawy prawo budowlane zobowiązał P. i R. R. do wstrzymania użytkowania budynku inwentarskiego, przebudowanego ze stodoły oraz nałożył na ww. szereg obowiązków, następnie w dniu 8 maja 2009 r. nakazał im w oparciu o art. 66 ust.1 pkt.1 i 3 oraz ust.2 ww. ustawy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz wyłączenie z użytkowania budynku magazynowego i stodoły, usytuowanych w B. do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w terminie do 31 sierpnia 2009 r. W takim stanie sprawy M. F. i J. F., reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, wnieśli skargę na bezczynność PINB podnosząc, że w dniu 29 lipca 2008 r. złożyli wniosek o przeprowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania stodoły na chlewnię i pomimo upływu 5 miesięcy od daty złożenia tego wniosku PINB nie załatwił sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę M. F. i J. F. na bezczynność organu stanął na stanowisku, iż istotą rozpoznawanej sprawy jest dokonanie oceny, czy uprawnione jest twierdzenie skarżących, iż skutecznie mogą domagać się czynności PINB we wskazanym we wniosku z dnia 29 lipca 2008 r. zakresie, a w konsekwencji zarzucać temu organowi bezczynność. Wskazał, iż zgłoszone przez skarżących żądanie dotyczyło wszczęcia postępowania w trybie art. 71 a Prawa budowlanego. Przepis ten nie zawiera ograniczenia co do stron postępowania, a zatem w toku postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania mają zastosowanie zasady ogólne zawarte w art. 28 k,p,a,, w myśl którego stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Oznacza to, że chcąc skutecznie zarzucić PINB bezczynność w niniejszej; sprawie, M. i J. F. musieliby wskazać konkretny przepis prawa, z którego wynikałyby konkretne uprawnienia, lub który nakładałby na nich konkretne obowiązki w związku z ewentualną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez P. i R. R.. Sąd Wojewódzki wskazał, iż skarżący upatrują swój interes prawny do wszczęcia i udziału w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stanowiącego własność P. i R. R. w ustanowionym na ich rzecz prawu dożywocia. Tymczasem, brak jest normy prawnej statuującej - w ustalonym stanie faktycznym - możliwość wydania określonego aktu lub też podjęcia określonej czynności w odniesieniu do podmiotu na rzecz, którego ustanowione zostało takie prawo. W jego świetle skarżący uzyskali od nabywców ich nieruchomości prawo do dostarczenia im wyżywienia, mieszkania, światła, opału, współużytkowania całego budynku mieszkalnego, garażu oraz swobodnego poruszania się po wszystkich nieruchomościach, zapewnienia odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie, sprawienia pogrzebu. Sąd stwierdził, że prowadzone przed organami nadzoru postępowanie nie ma żadnego wpływu na treść i sposób wykonywania przysługującego im prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. i J. F. (reprezentowani przez radcę prawnego G. D.), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego biorąc pod uwagę duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia tej zawiłej sprawy, o czym też świadczy to, że WSA w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali: 1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., tj. naruszenie art. 141 § 4 polegające na nieprzedstawieniu pełnego stanu sprawy (w części historycznej uzasadnienia wyroku), które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnej ocenie WSA w Poznaniu, iż skarżący "nie mogli być uznani za stroną tego postępowania" i że "skarżący nie posiadają interesu we wniesieniu skargi", gdyż "nie zachodzi w istocie związek pomiędzy sferą ich indywidualnych praw i obowiązków, a postępowaniem w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania"; 3. art. 174 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 i 151 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę WSA w Poznaniu, że skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. W przedmiotowej sprawie doszło bez wątpienia do błędnego oddalenia skargi, czyli naruszenia art. 151 p.p.s.a., zamiast do jej uwzględnienia, czyli zastosowania art. 149 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2), takie też zarzuty natury procesowej zgłoszono w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że twierdzenia wysunięte przez autora skargi przed zarzuty natury zasadniczej, a dotyczące dużego wkładu pełnomocnika w sporządzenie skargi, nie znalazły odbicia w sposobie jej poprawnego sformułowania. Stawiając bowiem zarzuty procesowe, zgodnie z treścią przywołanego art. 174 ust. 2 p.p.s.a. poza wskazaniem uchybień i ich właściwym uzasadnieniem wykazać należy na czym miałby polegać istotny wpływ tych uchybień na wynik sprawy. Poza dyskusją jest bowiem, że waga zarzutów dotyczących uchybień proceduralnych sądu administracyjnego może być różna, a wpływ na treść rozstrzygnięcia sądu mogą mieć tylko te, których wystąpienie w sprawie prowadziłoby do innej oceny stosunku administracyjnoprawnego. Stawiając zarzut tego rodzaju należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze nie można uznać za usprawiedliwione, gdyż stwierdzenie w uzasadnieniu skargi jedynie, że uchybienia są istotne i prowadziły do błędnego oddalenia skargi nie daje podstaw do oceny tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje bowiem wykładni wskazanych w skardze zarzutów kasacyjnych, nie konkretyzuje ich, nie uzupełnia, jak również nie koryguje. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego, według skarżących, na nieprzedstawieniu pełnego stanu sprawy (w części historycznej uzasadnienia wyroku), nie tylko nie wykazano, na czym miałby polegać istotny wpływ tej okoliczności na wynik sprawy, ale i nie wskazano, jakich to ustaleń w granicach rozpoznawanej sprawy w przedmiocie bezczynności zabrakło w historycznej części uzasadnienia. To bowiem, że Sąd ten w innych sprawach przyjął, że skarżący mają interes prawny we wniesieniu skargi do sądu, wcale nie przesądza o tym, że mają oni interes prawny w postępowaniu administracyjnym, będącym obecnie przedmiotem kontroli sądowej w zakresie bezczynności. Interes prawny stanowiący podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 50 ust. 1 p.p.s.a.) i interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym są zasadniczo różne, co wyraźnie umknęło autorowi skargi kasacyjnej. Istotę legitymacji skargowej stanowi bowiem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Pojęcie zaś strony postępowania administracyjnego i jej interesu prawnego jest związane z kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny występujący w postępowaniu administracyjnym, który oceniał Sąd Wojewódzki winien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, czego, jak prawidłowo ocenił ten Sąd, strony nie wykazały. Nie jest zatem trafny zarzut drugi (a w konsekwencji zarzut trzeci dotyczący niezasadnego oddalenia skargi), a dotyczący naruszenia przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. rozumianego w sposób zaprezentowany w skardze kasacyjnej, a mianowicie przez uznanie błędnej oceny Sądu Wojewódzkiego, iż skarżący "nie mogli być uznani za stronę tego postępowania" i że "skarżący nie posiadają interesu we wniesieniu skargi", gdyż "nie zachodzi w istocie związek pomiędzy sferą ich indywidualnych praw i obowiązków, a postępowaniem w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania". Jak już powiedziano, przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. pozwala wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego każdemu, kto ma w tym interes prawny. Jest to przejaw przyjęcia szerokiej koncepcji interesu prawnego w postępowaniu sądowym, legitymującego do wniesienia skargi. Niemniej jednak warunkiem koniecznym jest właśnie posiadanie tego interesu prawnego (wykazanie go) przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny ma wówczas obowiązek badać istnienie interesu prawnego osoby wnoszącej skargę. Uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub aktu, który winien w sprawie być wydany, a organ mimo tego pozostaje w bezczynności. W tej zaś sprawie skarżący nie wykazali takiego związku, zasadne było zatem oddalenie ich skargi przez Sąd Wojewódzki. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.