IV SA/Wa 2055/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. S. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących K. S. i H. P. kwotę 3095 (trzy tysiące dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2055/09 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z [...] września 2009 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2007 r. ustalającą jednorazową opłatę od K. S. oraz od H. P. w wysokości po 11 001, 37zł (od każdej z właścicielek), z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], o powierzchni 988 m2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...]. Na uzasadnienie decyzji wskazano, iż wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości jest spowodowany uchwaleniem nowego planu miejscowego dla obszaru, na którym znajduje się zbyta działka. W dniu [...] listopada 1999 r., uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z [...] maja 1999 r, w sprawie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], wszedł w życie nowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru. Zgodnie z nowym planem przedmiotowa działka znajduje się w obszarze, w którym ustalono funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia. Wyżej wskazana nieruchomość została sprzedana [...] lutego 2004r, a więc przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu. W sporządzonym na potrzeby sprawy operacie szacunkowym, wartość rynkową nieruchomości gruntowej przed zmianą planu oszacowano na kwotę 217 162 zł, a po zmianie planu na kwotę 305 173 zł., co dało różnicę 88 011 zł. W ocenie organu operat wskazuje na wzrost wartości nieruchomości i potwierdza wzrost wartości nieruchomości, spowodowany uchwaleniem nowego planu, spełnione zostały zatem przesłanki określone w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, nr 80, poz. 775 ze zm.) - zwanej dalej: u.p.z.p., umożliwiające pobranie od byłych współwłaścicielek działki nr ew. [...], kwoty 22 002, 75 zł (czyli po 11 001, 37 zł od każdej z nich), co stanowi 25 % wzrostu wartości nieruchomości. K. S. i H. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżące zarzuciły, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 8 oraz art, 77 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności przez zaniechanie analizy operatu szacunkowego oraz brak w uzasadnieniu decyzji jakiegokolwiek odniesienia do treści owego operatu. Nieuzasadnione jest, ich zdaniem, przyjęcie, iż operat szacunkowy jednoznacznie wskazuje, że wzrost wartości nieruchomości jest konsekwencją uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że - jak każdy dowód w sprawie -powinien on podlegać ocenie na zasadach ogólnych, przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżące podniosły, iż wbrew temu co przyjął najpierw Prezydent W., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchwalenie nowego planu w zasadzie nie spowodowało istotnej zmiany w możliwościach zagospodarowania przestrzennego terenu. Zarówno przed, jak i po uchwaleniu tego planu, działka znajdowała się w obszarze przeznaczonym na funkcje mieszkaniowe - usługowe. Powołanie się przez organy obu instancji na brak -przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego z 1999r. - zgody właściwego organu na zamianę przeznaczenia terenu z rolnego na nierolny, jest nieuzasadnione i niewystarczające do przyjęcia, że zmiana przeznaczenia terenu nastąpiła dopiero po uchwaleniu nowego planu. Jedyną różnicą, występującą pomiędzy możliwościami zagospodarowania przedmiotowej działki w obu planach zagospodarowania przestrzennego, jest czasowe ograniczenie możliwości zabudowy działki, występujące w planie z 1992r. Zabudowa ta nie była jednak niemożliwa, a co za tym idzie, zdaniem skarżących należy przyjąć, że przeznaczenie tego terenu jest niemalże identyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U, nr 153, poz, 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Sąd orzekający w sprawie musiał wziąć pod uwagę treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1356/08), dotyczącego opłaty, wymierzonej tym samym skarżącym, od wzrostu wartości działki sąsiadującej, ew. nr [...], położonej w tym samym obrębie. Skarżące zbyły sąsiadującą nieruchomość na podstawie aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 2004 r. Zawarte w uzasadnieniu tego wyroku rozważania i wskazówki dotyczące sposobu rozpoznania w.w. sprawy, mają dla sprawy niniejszej znaczenie kluczowe. W Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania W., zatwierdzonym Uchwałą Rady W. nr [...] z [...] września 1992 r, (Dz, Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem MU -24 o funkcji mieszkaniowe — usługowej. W dniu [...] września 1992 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU - 24, ograniczonych ulicami: [...],[...],[...],[...] i terenami zieleni pod S. Uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z [...] maja 1999 r. w sprawie "Uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]" została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] listopada 1999 r. Nr [...], poz. [...] i weszła w życie z dniem [...] listopada 1999 r. Skarżące zbyły nieruchomość nr ewid. [...] obrębu [...] o pow.988 m2 na podstawie aktu notarialnego w dniu [...] lutego 2004 r. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu przez Prezydenta W. w dniu [...] czerwca 2004 r., a zatem przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd, orzekający w sprawie niniejszej, po dokonaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż akty te zostały wydane bez dokonania wnikliwej oceny, czy wzrost wartości działki ew, nr [...], stanowiącej byłą własność skarżących, jest związany z uchwaleniem przez Radę Gminy W. w dniu [...] maja 1999 r, nowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest art, 38 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Użyte w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. sformułowanie, "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego (...) wartość nieruchomości wzrosła", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Kierując się poglądem NSA, wyrażonym w wyroku z 15 września 2009r., przy wycenie nieruchomości nie można pomijać żadnego elementu, wpływającego na wartość tej nieruchomości. Należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu, ale i takie czynniki jak popyt - podaż, inflację, dynamiczny rozwój budownictwa na terenie W. i znaczenie innych czynników makroekonomicznych. Wzrost wartości nieruchomości, związany z przekwalifikowaniem nieruchomości powinien być obiektywny, tzn. ustalony na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego dla konkretnej nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi dowód, który organ administracji zobowiązany jest ocenić i dopiero w konsekwencji tej oceny może ustalić, czy z uchwaleniem planu związany jest wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że okoliczności, wpływające na wzrost wartości nieruchomości skarżących, muszą być bezpośrednim następstwem uchwalonego w dniu [...] maja 1999 roku przez Radę Gminy W. Uchwałą nr [...] Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [...], który obowiązuje od dnia [...] listopada 1999 r. (Dz, Urz. Woj, [...] nr [...], poz, [...]). Zapisy tego planu, ustalające funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego dla terenu działki sprzedanej przez skarżące, zostały przez organy porównane z zapisami poprzednio obowiązującego na tym terenie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. uchwalonego przez Radę W. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Organy ustaliły, że teren ten w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W. z dnia [...] września 1992 r. znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem MU - 24, tj. w strefie o funkcjach mieszkaniowe -usługowych, stanowiąc rezerwę pod budownictwo mieszkaniowe -usługowe. Zgodnie zaś z planem miejscowym z 1999 r. nieruchomość ta leży w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi. Z porównania wynika więc, że zarówno przed uchwaleniem planu z 1999 r., jak i po jego uchwaleniu nieruchomość skarżących znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Zatem, jak słusznie zwrócił na to uwagę NSA w cytowanym wyżej wyroku, przekonywującego wyjaśnienia wymagała kwestia czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planu z 1999r. w stosunku do planu z 1992r,, i czy wpłynęły na wzrost wartości działki skarżących, tj. czy przez uchwalenie planu miejscowego doszło do przekwalifikowania przeznaczenia nieruchomości. Jak słusznie zauważył NSA, z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie, choć wskazującego na wzrost wartości nieruchomości, nie wynika na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym z 1999 r., skoro przed jego uchwaleniem teren ten przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe. Zakaz zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w strefie MU - 24 na cele nierolnicze miał jedynie charakter czasowy, gdyż był to obszar o funkcjach mieszkaniowo - usługowych, stanowiący rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe, tak też były traktowane na rynku nieruchomości, co niewątpliwie miało wpływ na ceny nieruchomości jeszcze przed uchwaleniem nowego planu miejscowego. Operat szacunkowy wiąże wzrost cen nieruchomości z uchwaleniem w 1999 r. planu miejscowego, nie biorąc pod uwagę innych czynników, mających wpływ na ceny nieruchomości. Ceny działek, położonych na terenie objętym nowym planem, wzrastały już przed jego uchwaleniem, mimo że był to teren rolny bez prawa zabudowy. Sytuacja na rynku nieruchomości pozostaje bez wpływu na ocenę wzrostu obiektywnej wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku z 15 września 2009 r. (sygn. akt łl OSK 1356/08) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż instytucja prawna tzw. renty planistycznej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Zatem opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc na skutek zmiany przeznaczenia danej nieruchomości. Podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest ustalenie, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości. Do organu należy ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, na podstawie art. 80 K.p.a. Organy administracji, dokonując oceny wartości dowodowej operatu, mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego, niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. W niniejszej sprawie, tak jak i w sprawie, dotyczącej działki sąsiadującej, o której orzekał NSA w wyroku z dnia 15 września 2009, brak jest prawidłowych ustaleń odnoszących się do wzrostu wartości nieruchomości. Nie została w sposób niewątpliwy wykazana niezbędna przesłanka, przewidziana w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jaką jest związek przyczynowy między uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości. Wydanie zaskarżonych decyzji bez wyjaśnienia istotnych okoliczności dla końcowego rezultatu sprawy, jest przedwczesne. Mając na uwadze powyższe rozważania, w tym stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z dnia 15 września 2009 r., należało uznać, iż wydane decyzje zapadły z naruszeniem art. 7 i art, 77 § 1 K.p.a., gdyż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny mieć na względzie wskazówki i rozważania, wyrażone w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, jak i w uzasadnieniu znanego stronom uzasadnienia wyroku NSA z dnia 15 września 2009 r., wydanego w sprawie II OSK 1356/08. W szczególności organy mają obowiązek uzupełnić materiał sprawy o wypis i wyrys z nieobowiązującego już Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W., dopuścić dowód z nowego operatu szacunkowego, zaś sporządzający go biegły (również) winien wziąć pod uwagę wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2009 r. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie dokładne wyjaśnienie sprawy i dokonanie prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie S sentencji wyroku. Postanowienie z punktu II wyroku, zostało wydane na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a oraz na podstawie 18 ust, 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (D.U. nr 163, poz. 1348, z późn. zm.).