II GSK 631/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. – Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 497/09 w sprawie ze skargi J. P. – Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 497/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. P. – Z. R. Z. i T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Starosta Powiatowy w L. (dalej: Starosta L.) decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nałożył karę pieniężną w wysokości 3000 zł na przedsiębiorstwo J. P., za naruszenie art. 18 b ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U.2007r.Nr125,poz.874ze zm.; dalej–ustawa o transporcie drogowym). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z [...] grudnia 2006r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie Starosta L. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] nałożył karę pieniężną w kwocie 3000 zł na przedsiębiorstwo J. P. za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków to jest korzystanie z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy, zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodna z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów i zabieranie i wysadzanie pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 26 kwietnia 2006 r. przeprowadzono kontrolę na linii komunikacyjnej S. – U. – L., w trakcie której stwierdzono, że autobus marki Autosan H6 zarejestrowany pod numerem [...], którego właścicielem jest J. P., wykonując regularny kurs relacji S. –L. z godziny 9:45, w miejscowości K. M. zatrzymał się poza przystankiem autobusowym celem zabrania pasażerów, jak również korzystał na całej trasie przejazdu z przystanków, na których stwierdzono brak informacji o realizowanym rozkładzie jazdy. Kontroli pojazdu dokonano na końcowym przystanku linii - w L. M. R. Z czynności tych sporządzono protokół kontroli nr [...] w którym wyszczególnione zostały stwierdzone naruszenia. Kierowcą pojazdu był J. P. ,który został przesłuchany w charakterze świadka i potwierdził zaistniałą sytuację podpisując protokół kontroli. Organ ustalił, że kontrola prowadzona była na podstawie uprawnienia wynikającego z art. 89 ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, zatwierdzonego przez Zarząd Powiatu L. planu kontroli na 2006 r. jak również pisma skierowanego do skarżącego z dnia 1 marca 2006 r. zobowiązującego do umieszczenia na przystankach informacji o godzinach odjazdów środków transportowych obsługujących daną linię komunikacyjną. Kontrolę przeprowadził pracownik Starostwa Powiatowego L. na podstawie Upoważnienia Starosty L. Nr [...] z dnia 2 lutego 2006r. znak: [...]. Zakres kontroli dotyczył zgodności wykonywania działalności z obowiązującymi przepisami prawa w szczególności dokumentów uprawniających do wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz warunków w nich określonych. Ponadto wskazał, że skarżący nie dysponuje zezwoleniem udzielonym przez inny organ na linię komunikacyjną L. – S., gdyż właściwym jest w tym zakresie jest wyłącznie Starosta L. Skarżący dysponuje zezwoleniem udzielonym przez Marszałka Województwa M. na linię komunikacyjna L. ul. T. – L. – K., ale jest to linia nieprzebiegająca przez miejscowość S., K. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Ponadto wniósł o udział w posiedzeniu Kolegium oraz wskazał, że na takim posiedzeniu wykazałby brak uprawnień Starosty L. do przeprowadzenia kontroli na linii, która była kontrolowana w dniu 26 kwietnia 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał za wiarygodne wyjaśnienia strony , iż umieszczone na przystankach rozkłady jazdy zostały zniszczone przez nieznanych sprawców. W ocenie organu II instancji za naruszenie zasady określonej w art. 18b ust.2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie jest przewidziana w załączniku żadna kara pieniężna, zatem organ uznał za słuszny, zarzut błędnego zapisu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przypisujący powyższemu naruszeniu kwotę 3000 zł kary. Organ II instancji podkreślił jednak, iż wskazane uchybienie nie wpływa na zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ. uznał, iż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i nie może jej uchylić z powodu wadliwego uzasadnienia. Następnie Organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ I instancji, stosownie do zaleceń wynikających z decyzji organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006r. uzupełnił materiał dowodowy w sposób pozwalający na weryfikację wydanego rozstrzygnięcia. Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń w sposób jednoznaczny wynika fakt popełnienia naruszenia opisanego w art. 18b ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym przez kierowcę zatrudnionego w przedsiębiorstwie skarżącego. Fakty ujawnione podczas kontroli zostały potwierdzone w protokole przesłuchania J. P., który składając zeznanie przyznał, że realizując kurs w dniu 26 kwietnia 2006 r. relacji S.- L. w K. M. zatrzymał się poza przystankiem, jak też korzystał z przystanku nie objętego rozkładem jazdy. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji skierował do skarżącego pismo zawierające obszerne wyjaśnienia w sprawie i jednocześnie wskazał na przepis art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej - k.p.a.), oczekując od przedsiębiorcy wypowiedzenia się w sprawie. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie złożył wyjaśnień. Odnosząc się do zarzutu braku uprawnień Starosty L. do kontroli wskazał, iż skarżący nie wskazał żadnych dowodów, co więcej podkreślił, iż jego twierdzenia pozostają w sprzeczności z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. J. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w której wskazał, że kontrolowany przewóz nie był realizowany na linii komunikacyjnej S. – L., lecz na innej linii komunikacyjnej, na którą zezwolenie udzielił organ właściwy dla jej przebiegu. W ocenie skarżącego Starosta L. nie był, organem właściwym do przeprowadzenia kontroli, a tym samym do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Wskazał, że kontrolowany przewóz dotyczył kursu z przystanku "S. M." do przystanku "L. Z." w ramach zezwolenia nr 5/2006 udzielonego przez Wójta Gminy L. Natomiast kierowca J. P. od niedawna pracował w firmie i najczęściej kierowany był do realizacji przewozów na linii S. – L., dlatego też, jako świadek zeznał omyłkowo, iż wykonywał kurs z S. do L. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący do skargi dołączył kopię zezwolenia nr 5/2006 z dnia 26 kwietnia 2006 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej L.- S. - L. udzielone przez Wójta Gminy L. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że kontroli podlegał przewóz z S. do L., a zatem organem właściwym do przeprowadzenia kontroli i wydania decyzji był Starosta L. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 89 ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym organem uprawnionym do kontroli i wydania decyzji był Starosta L. Na poparcie powyższego twierdzenia wskazał, że w trakcie kontroli okazane zostało zezwolenie udzielone przez Starostę L na wykonywanie regularnego przewozu osób na linię L – S oraz zatwierdzony rozkład jazdy. Fakt wykonywania przewozu na tej linii potwierdził, kierowca podpisując sporządzony protokół kontroli jak i podczas przesłuchania w charakterze świadka, na co zezwalał obowiązujący w dacie zdarzenia przepis § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2006 r. Nr 19, poz. 153). Sąd I instancji stwierdził, że twierdzenia skarżącego, iż kierowca wykonywał przewóz w ramach zezwolenia udzielonego przez Wójta Gminy L na linii L- S- L oraz, że jego twierdzenia o wykonywaniu kursu na linii S-L stanowiły oczywistą omyłkę, pozostają w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd I instancji uznał, że jak wynika z materiału dowodowego, w trakcie realizacji kontrolowanego przewozu doszło do naruszenia zasady wykonywania przewozu osób określonej w art. 18b ust 2 pkt 3 tj. zabranie pasażerów poza przystankiem, za które to naruszenie przewidziana jest kara w kwocie 3000 zł. Zatem w ocenie Sądu I instancji decyzja organu I instancji, którą wymierzono karę w kwocie 3000 zł jest prawidłowa. Prawidłowo również organ II instancji przyjął, że w sprawie, organ I instancji, stosownie do zaleceń wynikających z decyzji organu odwoławczego z dnia 28 grudnia 2006 r. uzupełnił materiał dowodowy w sposób pozwalający na weryfikację wydanego rozstrzygnięcia. W sytuacji, zatem, gdy organ uprawniony do kontroli stwierdził w sposób niebudzący wątpliwości, że przedsiębiorca naruszył obowiązki związane z wykonywaniem działalności związanej z przewozem drogowym, miał obowiązek nałożyć karę pieniężną stosownie do wymienionego w L.p. 2.2. pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Ponadto Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut skarżącego, że dwukrotnie wnosił o udział w posiedzeniu organu odwoławczego w celu ujawnienia istotnych w sprawie argumentów przemawiających na jego korzyść. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. wyznaczenie rozprawy jest uprawnieniem Kolegium jednak nieskorzystanie z tego prawa nie podważa w ocenie Sądu I instancji trafności zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż skarżący miał możliwość składania wyjaśnień w toku postępowania i mógł w składanych w sprawie odwołaniach podnosić i wykazywać argumenty i dowody na poparcie swoich twierdzeń. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył J. P. zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych i rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego. Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząc skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej - p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest: - art. 89 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, iż organem właściwym do wykonania kontroli byli pracownicy samorządowi Starostwa L., podczas gdy właściwym do przeprowadzenia kontroli był Wójt Gminy L., - art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że Starosta L. był organem właściwym do nałożenia kary grzywny pieniężnej w wysokości 3000 zł. - art. 18 b ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, iż transport pasażerów wykonywany przez przedsiębiorstwo J. P. wykonywany był poza rozkładem jazdy i poza trasą, a pasażerowie zostali zabrani poza wyznaczonymi przystankami, podczas gdy transport wykonywany był na innej linii (gminnej), a nie jak przyjął to Sąd na linii powiatowej. II. przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, a w szczególności zezwolenia nr 5/2006 wydanego przez Wójta Gminy L. jak i wyjaśnień strony, który to dowody z oświadczeń strony oraz z dokumentu urzędowego jednoznacznie wskazują, iż przewóz osób wykonywany był na trasie, która nie przekracza granicy gminy L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, ze zakres rozpoznania sprawy przez Sąd, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy stwierdzając, że skarżący naruszył warunki posiadanego zezwolenia na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób w ramach przewozu regularnego w konsekwencji czego błędnie zastosowały wobec skarżącego sankcję wynikającą z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji, iż zaakceptował on błędne stanowisko organów administracji, które uznały, że skoro transport wykonywany był na linii S. – U. – L., to Starosta L. był uprawniony do przeprowadzenia kontroli i nałożenia kary, gdy tymczasem transport wykonywany był na innej linii L. – S. – L. (gminnej), co skutkowało właściwością Wójta Gminy L. Ponadto skarżący wskazał, iż Sąd I instancji nie uwzględnił zezwolenie nr 5/2006 wydanego przez Wójta Gminy L. z dnia 26 kwietnia 2006 r. dotyczącego wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podstawę prawną decyzji w niniejszej sprawie stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym: uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli. W rozpoznawanej sprawie czynności kontrolne wobec skarżącego rozpoczęto na linii komunikacyjnej S. – U. – L., a więc na trasie należącej do właściwości Starosty L. Uprawnieni do kontroli pracownicy organu dokonali zatrzymania pojazdu skarżącego na końcowym przystanku przy ul. M. R. w L. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzili naruszenie prawa. Kierujący pojazdem zatrzymał się w miejscowości K. M. celem zabrania pasażerów. Był to przystanek autobusowy wyznaczony na trasie linii L. – S., który nie obowiązywał na linii S. – L., zatem kierowca, który wykonywał trasę S. – U.–L., nie był uprawniony do zatrzymania się i zabrania pasażerów z tego przystanku Powyższą okoliczność potwierdził w czasie kontroli oraz podczas przesłuchania w charakterze świadka kierowca zatrzymanego pojazdu, który okazał zezwolenie udzielone przez Starostę L. na wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie S. – U.-L. Kierowca stwierdził, że realizował kurs z S. do L., okazał rozkład jazdy oraz przyznał, iż zatrzymał się poza przestankiem w K. M. w celu zabrania pasażerów. Fakt odbycia kursu na wskazanej przez kierowcę linii komunikacyjnej potwierdza także materiał z kontroli. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał zatem, że skarżący naruszył warunki zezwolenia, zatrzymując się w miejscu nie wyznaczonym na przystanek. Na zmianę stanowiska nie mogła wpłynąć treść zezwolenia udzielonego przez Wójta Gminy L., przedłożonego dopiero w skardze w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia wymaga bowiem fakt, iż Starosta L. skierował do strony pismo z dnia 31 stycznia 2007 r., w którym zawarł obszerne wyjaśnienia i jednocześnie wskazał na przepis art. 10 k.p.a. informując skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i nie złożyła wyjaśnień, co powoduje, że deklarację strony zawartą w odwołaniu, iż wykaże że Starosta L. nie był organem uprawnionym do dokonania kontroli należało uznać za gołosłowną. W trakcie postępowania przed organem I instancji ani w odwołaniu skarżący nie wykazał żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, co więcej jego twierdzenia pozostawały w sprzeczności z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił rozstrzygnięcia organów administracji. Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, co nie oznacza, że jest on zobowiązany do poszukiwania dowodów w nieskończoność. Strona powinna współdziałać z organem w zakresie gromadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.. Jeżeli strona nie przedstawi dowodów na poparcie swoich twierdzeń, wówczas organ administracji publicznej może zażądać od strony, aby ta przedstawiła dowody na poparcie swoich twierdzeń (zob. Komentarz – Kodeks postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kraków 2005 r.). Innymi słowy skarżący nie może negatywnych skutków wykazywanej przez siebie bierności w postępowaniu przenosić na organ, który podjął wszelkie działania w celu wyjaśnienia sprawy. Na marginesie należy zauważyć, iż zezwolenie nr 5/2006, na które powołuje się skarżący posiada datę wydania na dzień przeprowadzanej kontroli – tj. 26 kwietnia 2006 r. Podczas całego postępowania administracyjnego przed organami skarżący nie wykazał, iż faktycznie posiada powyższe zezwolenie. Zezwolenie zostało załączone, jako dowód dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bez podania przyczyn dla których dopiero w tym momencie zostało ono okazane. Zezwolenia nie okazał również kierowca zatrzymanego w trakcie kontroli pojazdu co może wynikać z faktu, iż dopiero w tym dniu zostało ono wydane, o czym kierowca wykonujący inną trasę nie wiedział. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, że w trakcie realizacji kontrolowanego przewozu doszło do naruszenia zasady wykonywania przewozu osób określonej w art. 18 b ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, tj. zabranie pasażerów poza przystankiem, za które to naruszenie przewidziana jest kara w kwocie 3 000 złotych, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej niezasadne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.