IV SA/Po 770/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P.W. G. Sp. z o. o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz - Frymus Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Burmistrz G. W. wezwał Przedsiębiorstwo Wielobranżowe G. Sp. z o.o. do uzupełnienia wniosku o ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Burmistrz G. W. poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na niedotrzymanie terminu uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty wniosek na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) pozostawiono bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2009 r. strona zwróciła się do organu o wyjaśnienie kwestii co się stało z dokumentami załączonymi do wniosku z dnia [...] listopada 2003 r. oraz wniosła o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów na okres co najmniej 30 dni. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. organ odpowiedział wnioskodawcy na pismo z dnia 20 lutego 2009 r. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. wnioskodawca zwrócił się ponownie do organu o wyjaśnienie gdzie zginęły złożone przez niego dokumenty oraz wskazał, iż termin wyznaczony przez organ upływał [...] lutego 2009 r., co powoduje zdaniem skarżącego że wydanie decyzji było przedwczesne. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] marca 2009 r. ponownie wyjaśnił stronie dlaczego wzywa ją do przedłożenia dokumentów oraz wskazał, iż zgodnie z art. 64 § 2 Kpa jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie po bezskutecznym upływie 7 dniowego terminu (dnia [...] lutego 2009 r.) poinformowano wnioskodawcę o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. wnioskodawca wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od pisma z dnia [...] marca 2009 r. przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy. Wnioskodawca zwrócił uwagę, iż poprzednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wysłano niekompletne akta. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Organ podkreślił, iż pisma wydanego na podstawie art. 64 § 2 Kpa nie można traktować jako decyzji. Organ wyjaśnił, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania następuje z mocy prawa, a zaskarżone pismo jest tylko informacją, że według organu I instancji zaistniały podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, iż niniejsza sprawa nie została właściwie załatwiona przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż przepis art. 64 § 2 Kpa może być stosowany wyłącznie we wstępnej fazie postępowania. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie postępowanie jest w toku, doszło do wydania kilku decyzji, a zatem postępowaniu musi zakończyć się wydaniem decyzji, a pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest już możliwe. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe G. Sp. z o.o. wskazując, iż niedopuszczalne jest aby w trakcie postępowania administracyjnego wnioski strony zostały pozostawione bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego skoro w niniejszej sprawie zastosowano środek nieprzewidziany przez prawo i niedopuszczalny w trakcie trwania postępowania administracyjnego to nie można przyjmować, że od takiej decyzji nie ma odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż niewłaściwe zastosowanie przez organ art. 64 § 2 Kpa nie oznacza, że strona pozbawiona została jakichkolwiek środków obrony swych praw. Organ zwrócił uwagę, iż strona mogła złożyć zażalenie, o którym mowa w art. 37 Kpa oraz że Kolegium nie miało żadnych podstaw aby uznać wniesione przez stronę odwołanie za dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej Ppsa) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia Burmistrza G. W. o pozostawieniu, na podstawie art. 64 §2 Kpa, wniosku bez rozpoznania. Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie postanowienia stanowi przepis art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z powyższej regulacji wynika, że organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu wstępnym czynności zmierzające do ustalenia m.in. czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W rozpoznawanej sprawie organ uznał niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych albowiem brak jest przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § 1 odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji. Z powyższego wynika, iż strona może skorzystać z tego środka zaskarżenia tylko, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu. Wobec powyższego w niniejszej sprawie ustalić należy czy pismu Burmistrza G. W. o pozostawieniu, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wniosku bez rozpoznania przypisać można charakter decyzji administracyjnej. Art. 64 § 2 Kpa stanowi, iż jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym stanowiskiem zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, Lex nr 47253, wyrok z dnia 6 listopada 1985 r. I SA 1935/85, niepublik.). W doktrynie i judykaturze dominuje również pogląd, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 Kpa nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, NSA w wyroku z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, póz. 114; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, póz. 702, OSP 2001 r., z. 1 póz. 12). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, albowiem zgodnie z art. 104 § 2 Kpa decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Tymczasem sprawa wszczęta z wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie została zakończona na skutek pozostawienia jej bez rozpoznania, a więc bez nadania jej dalszego biegu. Wobec powyższego skoro zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną, to nie służy od niego odwołanie. Tym samym uznać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie na podstawie art. 134 Kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego od zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Na marginesie należy zauważyć, iż w wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa (skarga na bezczynność organu administracji publicznej). Skarga ta jednakże powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 tej ustawy ( por. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, nr 19, poz. 702) tzn. winna być poprzedzona zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 Kpa). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/M. Dybowski /-/E. Makosz – Frymus mb