II SA/Gd 579/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. N. i J. T. na postanowienie Wojewody z dnia 16 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w części, w jakiej uchyla postanowienie Prezydenta Miasta [...] dnia 23 stycznia 2009 r., nr [...] i umarza postępowanie organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie w części objętej punktem 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących G. N. i J. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W toku postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Prezydenta Miasta, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A Spółce Akcyjnej w G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] przy ul. Z. [...], [...], [...] w G. G. N. wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta odmówił zawieszenia postępowania. W dniu 22 grudnia 2008 r. G. N. wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Na skutek wniesionego zażalenia Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 23 stycznia 2009 r., nr [...], zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę kwestii dotyczącej wydanego przez Prezydenta Miasta postanowienia z dnia 5 grudnia 2008 r. Wojewoda, po rozpoznaniu zażalenia G. N. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2008 r., postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 9 czerwca 2009 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 2 i art. 123 k.p.a., podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2008 r., w związku z czym ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. G. N. i J. T. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 9 czerwca 2009 r., w którym, zarzucając naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 141 § 1 i art. 101 § 3 k.p.a. polegające na błędnym poinformowaniu uczestnika postępowania o niemożności zaskarżenia postanowienia w przedmiocie podjęcia postępowania oraz naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. polegające na podjęciu postępowania w sytuacji, gdy uczestnicy postępowania złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewody z dnia 22 kwietnia 2009 r., wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia, skarżący powołując się na poglądy doktryny prawa oraz sądów administracyjnych, podnieśli, że na postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie. Ponadto wskazali, że wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewody z dnia 22 kwietnia 2009 r., w związku z czym nie odpadła przesłanka zawieszenia przedmiotowego postępowania, zatem brak było pozytywnej przesłanki podjęcia postępowania. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2009 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a., Wojewoda w punkcie pierwszym uchylił postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2009 r., nr [...], w punkcie drugim uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 9 czerwca 2009 r., nr [...] oraz w punkcie trzecim umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone z urzędu w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podniósł, że zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W ocenie organu odwoławczego złożenie zażalenia wszczyna postępowanie odwoławcze przed drugą instancją i nie stanowi zagadnienia wstępnego do rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Wskazał ponadto, że Prezydent Miasta w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2009 r. błędnie pouczył, iż na postanowienie nie służy zażalenie, albowiem w myśl art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy postanowił jak w osnowie. Skarga G. N. i J. T. na postanowienie Wojewody z dnia 22 kwietnia 2009 r. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 388/09. Postanowienie Wojewody z dnia 16 lipca 2009 r. stało się przedmiotem skargi G. N. i J. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przy czym zaskarżyli oni punkt 1. i 3. postanowienia. Postanowieniu w tym zakresie zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na uchyleniu niezaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2009 r. oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania I instancji prowadzonego w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie punktu 1. i 3. zaskarżonego postanowienia oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienie w zaskarżonym zakresie zapadło pomimo braku skargi uprawnionego podmiotu. W ocenie skarżących przepisy art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. nie umożliwiają organowi odwoławczemu podejmować z urzędu czynności procesowych co do orzeczeń niezaskarżonych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W niniejszej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi , orzekł o nieważności zaskarżonego postanowienia w zakresie objętym skargą. Z przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy wynikało jednoznacznie, że G. N. i J. T. zażaleniem z dnia 19 czerwca 2009 r. objęli wyłącznie postanowienie organu I instancji z dnia 9 czerwca 2009 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Rozpatrując to zażalenie Wojewoda działał jako organ odwoławczy w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym, stąd też niedopuszczalne było orzekanie o losach postanowienia z dnia 23 stycznia 2009 r. o zawieszeniu postępowania, jak również orzekanie o umorzeniu postępowania I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. Tymczasem Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 9 czerwca 2009 r., zaskarżonym postanowieniem, oprócz rozstrzygnięcia co do postanowienia objętego zażaleniem, uchylił również postanowienie z dnia 23 stycznia 2009 r. o zawieszeniu postępowania oraz umorzył postępowanie I instancji w tym zakresie. W konsekwencji organ odwoławczy rozpoznał również sprawę, której nie dotyczyło postanowienie organu I instancji, objęte zażaleniem stron. Orzekł zatem w innej sprawie administracyjnej, tj. w sprawie zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem wyszedł więc poza granice sprawy administracyjnej. Działanie takie, gdy organ odwoławczy orzeka w sprawie której nie dotyczy odwołanie (zażalenie), czyli w konsekwencji działa z urzędu i wydaje decyzję (postanowienie) co do innej decyzji (postanowienia) niż zaskarżona w odwołaniu (zażaleniu), nosi znamiona działania bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania (zażalenia), powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie sę przewidziane dla organu odwoławczego (por.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 562-563). W tej sytuacji należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie w części, w jakiej uchylało postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2009 r., nr [...] i umarzało postępowanie organu I instancji jest dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzić należy, że skarga nie obejmowała zaskarżonego postanowienia w części , w jakiej uchyliło ono postanowienie organu I instancji z dnia 9 czerwca 2009 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. W myśl jednak art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uczynił zaskarżone postanowienie w powyższym zakresie przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem i uznał, że w istocie organ odwoławczy uchylając postanowienie z dnia 9 czerwca 2009 r. nie przedstawił podstaw prawnych i faktycznych takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odniósł się wyłącznie do wyjaśnienia stanowiska w przedmiocie braku podstaw do zawieszenia postępowania przez organ I instancji. Zaniechał zaś wskazania, z jakich przyczyn uznał za bezzasadne podjęcie zawieszonego postępowania. Stanowi to naruszenie art. 124 § 2 k.p.a., który wymaga aby postanowienie zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne. Jednakże Sąd miał również na względzie, że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, jak również na etapie wniesienia skargi do sądu, intencją strony skarżącej było, aby przedmiotowe postępowanie administracyjne było zawieszone. Zatem zaskarżone postanowienie w części, w jakiej uchylało postanowienie organu I instancji o podjęciu postępowania, stanowiło uwzględnienie zażalenia strony skarżącej. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w tym zakresie stanowiłoby zatem orzekanie na niekorzyść skarżących, co wyklucza brzmienie art. 134 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem opisane powyżej uchybienie nie stanowiło naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia w części w jakiej uchylało postanowienie organu I instancji z dnia 9 czerwca 2009 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Podkreśli przy tym należy, że obecnie w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2009 r., nr [...] o zawieszeniu przedmiotowe postępowania administracyjnego. W wyniku zaś odrzucenia przez tutejszy Sąd, postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 388/09, skargi na postanowienie Wojewody z dnia 22 kwietnia 2009 r., odpadła, przyjęta przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2009 r., przyczyna zawieszenia postępowania, zatem postępowanie winno zostać podjęte. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, stwierdził, że zaskarżone postanowienie w części objętej punktem 1 wyroku nie może być wykonane. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 1 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.