II SA/Sz 991/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi E. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących E. M. i J. M. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 1uchwały Rady Gminy Postomino nr XII/158/2003 z dnia 12 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Zachodnio. Nr 71, poz. 1263 z dnia 8.09.2003 r.)- ustalił opłatę adiacencką w kwocie [...]zł należną od E. i J. M. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o pow. [...]ha położonej w [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że Gmina zrealizowała inwestycję budowę odcinka sieci kanalizacyjnej i sieci wodociągowej gminnej, stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia do tej sieci działki nr [...]obrębu [...], stanowiącej własność E. i J. M . Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt gminy może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi; ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Rada Gminy Postomino uchwałą z dnia 12 sierpnia 2003 r. Nr XII/158/2003 określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 50%. Opierając się na obliczeniach zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym ustalony został stan nieruchomości przed wybudowaniem oraz po wybudowaniu, tj. w dacie oddania do użytkowania inwestycji –sieci kanalizacyjnej i sieci wodociągowej w dniu [...]r. Wójt ustalił, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł. Organ wskazał dalej, że strona miała możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym i złożyła do niego dwukrotnie uwagi. Rzeczoznawca majątkowy swoje stanowisko w przedmiocie tych uwag zawarł każdorazowo na piśmie, udzielając wyczerpujących wyjaśnień. Kserokopie pism rzeczoznawcy zostały doręczone stronie, która po zapoznaniu się z nimi pismem z dnia [...]r. podtrzymała swoje stanowisko co do sporządzonego operatu. Dokonując oceny operatu szacunkowego Wójt stwierdził, że operat ten został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) oraz przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiera informacje niezbędne do dokonania wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności , rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego. W oparciu o wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, którą organ uznał za zgodną z przepisami prawa, została ustalona opłata adiacencka w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości. E. i J. M. wnieśli odwołanie od wyżej opisanej decyzji, domagając się jej uchylenia, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art.7 i 8 Kpa. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji zdawkowo poinformował o wymianie korespondencji między stroną a organem i o zajętym stanowisku przez biegłego dokonującego oszacowania wzrostu wartości nieruchomości, ale nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów prezentowanych przez biegłego. Tymczasem, zdaniem odwołujących się, biegły w rzeczywistości nie udzielił wyczerpujących wyjaśnień w odpowiedzi na argumenty strony, zignorował je lub przedstawił wymijające wyjaśnienia, mimo że argumenty te przemawiały za koniecznością dokonania zmian w operacie szacunkowym, a tym samym znacznym obniżeniem opłaty lub jej anulowaniem. Zarówno biegła jak i organ administracyjny nie uwzględnili szeregu okoliczności, związanych z przedmiotową nieruchomością, jak i z zrealizowaną przez gminę inwestycją. Wnoszący odwołanie nie zgodzili się z przyjętym przez rzeczoznawcę założeniami, w myśl których istotny wpływ na cenę przedmiotowej nieruchomości posiadają takie cechy jak: odległość od morza (najlepiej [...]km), uzbrojenie, otoczenie, dojazd i warunki zabudowy. W punkcie 8.3 oraz 9.1 operatu lokalizacja nieruchomości oceniona została jako korzystna, otoczenie i dojazd oraz warunki zabudowy jako przeciętne. Zdaniem strony przeczą temu następujące okoliczności faktyczne: 1) odległość wycenianej działki od morza przekracza [...]km, waha się w granicach [...]km, w najbliższej okolicy powstaje w chwili obecnej gęsta sieć zabudowy, w bezpośredniej bliskości znajdują się miejsca obozowe, kolonijne generujące hałas i stosy śmieci, co w dwójnasób obniża wartość działek, a w bliskim sąsiedztwie (ok. [...]km) istnieje możliwość budowy w przyszłości elektrowni atomowej, natomiast w niedalekim sąsiedztwie (ok. [...] km)znajduje się czynny poligon wojskowy, 2) dojazd do działki jest wysoce utrudniony z uwagi na brak przylegającej do niej utwardzonej drogi, co prawda do kompleksu działek odcinek drogi gruntowej wynosi [...] m, jak podaje rzeczoznawca, jednakże do granic wycenianej działki odcinek ten przekracza [...]m. Droga ta, stanowiąca działkę [...]i przedmiot współwłasności właścicieli działek granicznych, została w całości zniszczona przez ciężki sprzęt budowlany wykorzystywany przez Gminę przy budowie sieci wodno-kanalizacyjnej, co wyklucza dojazd do działki typowym samochodem osobowym i obniża jej wartość, ponieważ - zdaniem strony - doprowadzenie drogi do stanu poprzedniego wymaga nakładów, które muszą zostać uwzględnione przy wycenie działki. Znacznemu pogorszeniu uległ też stan drogi gminnej łączącej drogę stanowiącą działkę [...]z drogą główną prowadzącą wzdłuż plaży . Niewątpliwy wzrost wartości działki [...]wynikający z uzbrojenia w sieć wodno-kanalizacyjną nastąpił zatem kosztem zniszczenia prywatnej, a także pogorszenia stanu gminnej drogi dojazdowej, co wywołuje obniżenie standardu tak ważnego elementu wartości działki jakim jest dojazd. Według strony, rzeczoznawca nie uzasadnił swojego stanowiska, że pogorszenie stany drogi nie było na tyle istotne aby mogło wpłynąć na obniżenie jej wartości, 3) działka nie jest ogrodzona ani monitorowana, 4) w bezpośrednim sąsiedztwie działki występują wiosenne lokalne podtopienia sięgające [...]cm i utrzymujące się nawet przez kilka tygodni, 5) w sąsiedztwie działki brak jest infrastruktury handlowej, gastronomicznej oraz komunikacji publicznej, 6) w okolicy nie występuje w pełni zagospodarowana plaża za wyjątkiem fragmentów terenów strzeżonych, jednakże nie wyposażonych nawet w podstawową infrastrukturę (np. toalety). Wskazując na powyższe okoliczności odwołujący się wywiedli, że ocena działki powinna posługiwać się w odniesieniu do jej lokalizacji stanem co najwyżej przeciętnym lub niekorzystnym, a w zakresie otoczenia, dojazdu i warunków zabudowy zdecydowanie niekorzystnym, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w obniżeniu wartości nieruchomości a w konsekwencji w zmienionej wysokości opłaty adiacenckiej. W konkluzji odwołujący się stwierdzili, że organ nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony i nie przeprowadził postępowania administracyjnego w taki sposób, by pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 143 ust.1, art. 144, art. 145 ust.1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218, po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść rozstrzygnięcia organu I instancji i ustalił, że odbiór końcowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej przypadł na dzień [...]r. Następnie Kolegium streściło odwołanie wskazując, że E. i J. M. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 i 8 kpa. Według Kolegium w uzasadnieniu odwołania strona podniosła szereg bardzo specjalistycznych zarzutów pod adresem operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalona została opłata adiacencka. Organ II instancji wskazał, że w piśmie z dnia [...]r. E. i J. M. -precyzując treść odwołania- poinformowali, że w chwili obecnej nie są w stanie wykonać kontrwyceny. Strona przyznaje, że odwołanie porusza wiele aspektów, które rzeczoznawca powinien uwzględnić, lecz głównym zarzutem jest nie uwzględnienie dodatkowych uwarunkowań (droga dojazdowa) mających wpływ na wycenę wartości, a w konsekwencji wysokości opłaty adiacenckiej dla nieruchomości [...]obrębu [...]. Kolegium przytoczyło odnoszący się do powyższego stwierdzenia fragment pisma strony dotyczący zniszczenia drogi dojazdowej, będący powtórzeniem argumentacji zawartej na tę okoliczność w odwołaniu. Odnosząc się do odwołania, organ II instancji zacytował art. 145 ust. 1 i art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powołał się na znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia [...]r. odbioru końcowego przedmiotowej inwestycji, po czym stwierdził, że faktu stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] w [...]do urządzeń infrastruktury technicznej odwołujący się w żaden sposób nie podważają, domagają się jedynie – z uwagi na zniszczenie drogi dojazdowej (działka [...])- zweryfikowania wartości przedmiotowej działki [...], a co za tym idzie obniżenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium, wniosek ten nie mógł być uwzględniony, ponieważ żądanie doprowadzenia drogi do stanu quo ante- ma charakter roszczenia cywilnoprawnego i nie ma nic wspólnego z wyceną działki [...]. Strona skarżąca nie może, zdaniem organu odwoławczego, domagać się obniżenia opłaty adiacenckiej z tego powodu, że została zniszczona droga dojazdowa. Wzrost wartości działki nastąpił z powodu jej uzbrojenia. Na ten wzrost nie mają wpływu uszkodzenia sąsiedniej drogi dojazdowej albowiem wycena działki [...]oparta jest na porównaniu z innymi podobnymi działkami przed i po stworzeniu podłączenia do infrastruktury technicznej. Strona nie może się też domagać swoistego potrącenia w znaczeniu cywilistycznym (art. 498 k.c.). Uszkodzenia drogi, według Kolegium, są przemijające i choćby z tego powodu nie mogą trwale wpływać na wycenę działki [...]. Zdaniem organu II instancji, strona może i powinna domagać się naprawienia szkód na działce [...] (droga dojazdowa)- jeżeli takowe rzeczywiście wystąpiły- na drodze cywilnoprawnej. Powyższa decyzję stateczną zaskarżyli w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie E. M. i J. M. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego P. S. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu wyceny nieruchomości celem prawidłowego oszacowania wzrostu wartości działki nr [...]położonej w [...]wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarga zarzuciła: - rażące naruszenie przepisu art. 146 ust. 1 ustaw o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej bez uwzględnienia rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości w postaci działki [...]położonej w [...], spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, - rażące naruszenie art. 7 kpa poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, - rażące naruszenie art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa. Na wstępie uzasadnienia skargi przedstawione zostały, podobnie jak wcześniej we wniesionym odwołaniu, zarzuty dotyczące postępowania i decyzji organu I instancji. Skarżący podnieśli, że nie można zgodzić się z decyzją Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Wójta, mimo że brak było szczegółowych wyjaśnień biegłej do podnoszonych przez nich zarzutów do operatu szacunkowego oraz mimo braku merytorycznego odniesienia się organu I instancji do stanowiska rzeczoznawcy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO właściwie podjęło wyłącznie temat drogi dojazdowej uznając, że jest to główny zarzut, tymczasem skarżący w odwołaniu podnieśli szereg zarzutów wobec operatu niezależnych od kwestii drogi, których Kolegium nie dostrzegło i nie rozpoznało. Skarżący powtórzyli okoliczności podniesione uprzednio w odwołaniu, które – ich zdaniem-powinna prowadzić do ustalenia znacząco niższej wartości nieruchomości, od tej którą przyjęła biegła. Skoro organ odwoławczy w ogóle nie poddał analizie wskazanych w odwołaniu okoliczności faktycznych, to znaczy, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, jak również nie przeprowadził postępowania w tak sposób by pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Tym bardziej, że skarżący w szerokiej korespondencji przedstawili szczegółową argumentację wobec niedostatecznych i nieprzekonujących wyjaśnień biegłej. W dalszej części uzasadnienia skargi strona zrelacjonowała wspomnianą korespondencję przytaczając treść podniesionych w niej swoich zarzutów oraz stanowisko autorki operatu co do tych zarzutów i krytykę stanowiska biegłej. Podsumowując tę relację z wymiany korespondencji prowadzonej na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, skarżący podnieśli, że skoro sygnalizowali uchybienia jakich-ich zdaniem –dopuściła się biegła sporządzająca operat szacunkowy, a następnie po ich przedstawieniu nie udzieliła organowi i stronie przekonujących wyjaśnień i nie naniosła zmian w operacie, to organ administracyjny, w wykonaniu art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i art. 7 i 8 kpa powinien powołać kolejnego rzeczoznawcę i dodatkowo oprzeć się również na jego wnioskach w zakresie wyceny gruntu, zamiast wydawać decyzję na podstawie jedynej wyceny oprotestowanej przez skarżących. Odnosząc się do jedynej kwestii poruszonej przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji strona skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom SKO, zły stan drogi dojazdowej nie tylko niesie ze sobą stosowne roszczenia o charakterze cywilnoprawnym współwłaścicieli wobec Gminy, lecz bezpośrednio wpływa na wartość tego gruntu, która z kolei decyduje o takiej a nie innej wysokości opłaty adiacenckiej. Dojazd do gruntu jest jednym z najbardziej newralgicznych elementów wyceny nieruchomości, a zatem ma na nią niezwykle istotny wpływ. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że na wzrost wartości nieruchomości nie mają wpływu uszkodzenia sąsiedniej drogi dojazdowej skoro wycena działki [...]oparta jest na porównaniu z innymi podobnymi działkami przed i po stworzeniu warunków do podłączenia do infrastruktury technicznej. Po pierwsze, wedle założeń biegłej istotny wpływ na cenę przedmiotowej nieruchomości, a zatem pośrednio także na jej wzrost wskutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej mają takie cechy jak odległość od morza, uzbrojenie, otoczenie, dojazd i warunki zabudowy. Po drugie, owych innych podobnych działek, o których wspomina SKO, nie cechowała zniszczona droga dojazdowa, nie mogą zatem nie mogą zostać wykorzystane do właściwej wyceny przedmiotowego gruntu. W ocenie skarżących, niewątpliwy wzrost wartości działki [...]wynikający z uzbrojenia w sieć wodno-kanalizacyjną nastąpił zatem kosztem zniszczenia prywatnej, a także pogorszenia stanu gminnej drogi dojazdowej, co wywołuje znaczące obniżenie standardu tak ważnego elementu wartości tej działki, jakim jest dojazd. Reasumując kwestię drogi dojazdowej, strona wyraziła pogląd, że biegła winna określić wzrost wartości działki porównując jej stan sprzed wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i zarazem sprzed zniszczenia drogi dojazdowej ze stanem działki po wybudowaniu urządzeń, ale zarazem zniszczeniu drogi dojazdowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie-wobec braku podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W uzasadnieniu odpowiedzi organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skargi, wywiódł, że strona "miast przedłożyć własny operat szacunkowy (kontrwycenę) wolała się uciec do kosztownej pomocy radcy prawnego, który podjął przede wszystkim desperacką polemikę z operatem szacunkowym" stanowiącym podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej i w ten sposób pełnomocnik zaskarżył w istocie nie decyzję, lecz operat szacunkowy. Z tego powodu-zdaniem Kolegium- skarga powinna być odrzucona, gdyż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zaskarżenia operatu szacunkowego. Według organu, wniosek strony o sporządzenie nowego operatu szacunkowego nie może być uwzględniony. Kolegium wyjaśniło, że nie dysponuje tak głęboką wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości aby mogło należycie odnieść się do zawartych w skardze zarzutów. Dlatego w toku postępowania odwoławczego zwracało się do strony skarżącej o przedłożenie kontrwyceny Dalej SKO wyraziło stanowisko, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, podobnie jak w sprawach cywilnych, obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z danego faktu wywodzi skutki prawne. Jeżeli Wójt Gminy wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nie nasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia kontrdowodu z inicjatywy strony skarżącej, co wynika-zdaniem organu-z samej konstrukcji art. 146 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium "podtrzymało" określoną w operacie szacunkowym wartość rynkową nieruchomości dla obu jej stanów jako ustaloną prawidłowo i odwołało się na okoliczność zgodności z prawem ustalonych opłat adiacenckich oraz nie naruszenia interesów właścicieli między innymi do stosunku liczby wydanych decyzji ([...]) w sprawie opłaty adiacenckiej z powodu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego stworzeniem warunków do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej w obrębie ewidencyjnym [...]do liczby odwołań (kilka) wniesionych do SKO i skarg do WSA w Szczecinie ([...]). Organ odwoławczy za nieadekwatne do stanu faktycznego uznał uwagi strony skarżącej dotyczące drogi dojazdowej –działki nr [...]przekonując, że "przypisywać działce nr [...] przymioty drogi, może tylko osoba, która na co dzień stąpa po płytach [...]i pozostaje z dala od nadmorskich realiów" Uwagi strony o obecności elektrowni atomowej Kolegium uznało za "graniczące z surrealizmem" i przejaw dążności strony do uchylenia się od spełnienia publicznej powinności. Odpowiedź na skargę i przesłane przez organ zdjęcie spornej drogi dojazdowej, wywołało polemikę w postaci pism skarżących i organu, w których każda ze stron podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Natomiast w dniu [...]r. tj. na dzień przed rozprawą wpłynęło do sądu pismo pełnomocnika skarżących stanowiące uzupełnienie skargi, w którym skarżący między innymi dodatkowo podnieśli, że budowa infrastruktury technicznej została wykonana w prywatnej działce, w której udziały posiadają oboje skarżący, a zatem zgodnie z art. 148 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udziały skarżących powinny być zaliczone na poczet opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, rozstrzyga –zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej p.p.s.a.)- w granicach przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. Zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego do spraw wyceny nieruchomości rozpatrzony został na rozprawie i oddalony na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przeprowadzenie takiego dowodu nie jest dopuszczalne w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Postępowanie dowodowe w procedurze sądowo-administracyjnej ma ograniczony charakter, co stanowi konsekwencję funkcji kontrolnej sądu administracyjnego, który nie zastępuje właściwych, dla rozpatrzenia konkretnej sprawy administracyjnej, organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych, lecz – w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sprawuje wymiar sprawiedliwości pod względem zgodności z prawem, eliminując z obrotu prawnego zaskarżone akty administracyjne, które naruszają prawo w sposób określony w art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Wobec tego, dokonywanie przez sąd samodzielnych ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu jest praktycznie niedopuszczalne. Zawarte w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyzwolenie na przeprowadzenie przez sąd dowodów "uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" przewidziane jest jako środek służący do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji). Z tej między innymi przyczyny za nieporozumienie uznać trzeba zarówno treść odpowiedzi na skargę jak i polemikę nią wywołaną między stronami. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a. organ, którego działanie jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym strony, które powinno spełniać warunki formalne takiego pisma określone w art. 46 p.p.s.a. Szczególny charakter tego pisma wynika z tego, że powinno ono zawierać wniosek i oświadczenie wiedzy organu co do stanu faktycznego i prawnego sprawy i być ustosunkowaniem się organu do zarzutów skargi, nie może natomiast zastępować ani uzupełniać uzasadnienia decyzji o te elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy, które powinny w nim się znaleźć, a zostały pominięte. Innymi słowy, odpowiedź na skargę nie może zastępować decyzji, a podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności faktycznych i prawnych, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, jest traktowane w orzecznictwie jako wada postępowania odwoławczego, pozbawiająca stronę ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (podobnie wyrok NSA z 25 maja 2001 r. III SA 2024/00, przegląd podat. 2002, nr 4, str. 63). Z powyższego względu za bezskuteczną uznać trzeba podjętą przez organ w skardze próbę uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji o brakującą w nim ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego. Jednakże nie można całkowicie pominąć milczeniem odpowiedzi na skargę, a to z uwagi na powieściową stylistykę zawartej w niej argumentacji, nacechowaną sformułowaniami emocjonalnymi, niedopuszczalnymi w pismach procesowych organu administracji publicznej, godzącymi w powagę sądu, do którego pismo zostało wniesione, a także w powagę Kolegium i naruszającymi zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa. Powyższa uwaga ma charakter porządkowy, niezależny od oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przechodząc do istoty sprawy, zwrócić trzeba uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, ustalenie opłaty z tytułu, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania zaskarżoną decyzją wymaga zebrania szerszego materiału dowodowego i poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych niż uczyniono to w zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sprawy administracyjnej było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżących, położonej w [...],spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia tej nieruchomości do wybudowanej przez Gminę sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej. Przypomnieć zatem wypada, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) dalej określonej u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o opłacie adiacenckiej - należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości (oraz określeni w ust. 2 użytkownicy wieczyści) uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie do art. 145 ust. 1 i 2 tej ustawy, wójt (burmistrz, prezydenta miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Art. 146 u.g.n. stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. wprowadza trzyletni termin przedawnienia ustalenia opłaty adiacenckiej, którego bieg rozpoczyna się w przypadku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej "od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości" do tego urządzenia. Przepis ten jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że upływ tego terminu uniemożliwia wydanie przez organ decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, po okresie rozbieżności co do interpretacji pojęcia "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" użytego w art. 145 ust. 2 u.g.n., ukształtował się pogląd, ugruntowany w uchwale NSA z dnia 27 lipca 2009r. sygn. akt I OPS 4/09 (dostępna na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa. gov.pl), że w cytowanym wyrażeniu chodzi o wydanie decyzji przez organ I instancji. Tak więc, dla wyczerpania przesłanek materialnoprawnych decyzji w przedmiocie ustalenia analizowanej opłaty adiacenckiej, poza ustaleniem, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, a w następstwie tego, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, niezbędne jest wykazanie kiedy owe warunki zostały stworzone, celem wykluczenia wydania decyzji po upływie wskazanego wyżej trzyletniego terminu. Okoliczność, że strona nie podnosi zarzutu przedawnienia, nie zwalnia organu od zebrania niezbędnego materiału dowodowego i ustalenia w sposób niewadliwy kiedy zostały stworzone w konkretnej sprawie warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Organy orzekające w sprawie przyjęły, że dniem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej był [...]r tego bowiem dnia sporządzony został protokół odbioru końcowego inwestycji.` W uzasadnieniach decyzji organów orzekających w sprawie brak jest rozważań nad wykładnią pojęcia "stworzenie warunków do podłączenia" użytego w art. 145 ust. 2 u.g.n. w powiązaniu z art. 148 b ugn, który dodany został ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie 22 października 2007 r., a zatem obowiązywał w dacie decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie. W konsekwencji dodania tego przepisu, orzecznictwo ukształtowane na tle poprzedniego stanu prawnego częściowo straciło swą aktualność. Art. 148 b u.g.n. stanowi bowiem, że: "ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów" (ust. 1). "Właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty" (ust. 2). Tak więc ustawodawca w art. 148 b wskazał na odrębne przepisy na podstawie których należy dokonywać ustalenia, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, aczkolwiek przepisów tych nie wskazał wprost. W przekonaniu Sądu taka redakcja przepisu jest celowym zabiegiem racjonalnego ustawodawcy, który nałożył na organ decyzyjny obowiązek poczynienia ustalenia w przedmiocie objętym regulacją, mając świadomość potrzeby zindywidualizowania tego ustalenia odpowiednio do realiów konkretnej sprawy. Świadczy o tym również ustanowiony w art. 148 b ust. 2 obowiązek "właściwych podmiotów" do udzielenia informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1. Z art. 148 b u.g.n. wynika, że ustawodawca nie określił momentu, od którego należy liczyć bieg trzyletniego terminu przedawnienia możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu określonego w art. 144 ust. 1 u.g.n., a jedynie doprecyzował przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez wskazanie obowiązku i metody ustalenia tego momentu, nie konkretyzując okoliczności lub dowodów posiadających decydujące, dla tego ustalenia, znaczenie. Zdaniem Sądu, datę tę nie zawsze będzie wyznaczał ostateczny odbiór techniczny inwestycji. Wykładnia przede wszystkim celowościowa art. 148 b u.g.n. w powiązaniu z art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że ustalenie momentu stworzenia warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do kanalizacji wodno - sanitarnej, musi być zindywidualizowane i odnosić się do realiów konkretnej sprawy, a przy tym, uwzględnić przepisy m. in. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz aktów prawa miejscowego uchwalonych w wykonaniu tych ustaw i na podstawie ich upoważnienia. Inaczej bowiem kształtować się będzie to ustalenie w odniesieniu do obszarowo niewielkiej inwestycji realizowanej w całości, a inaczej będzie, gdy budowa sieci wodociągowo - sanitarnej realizowana będzie na obszarze wymagającym z ekonomicznego i technicznego punktu widzenia oddawania tej inwestycji etapami. Niniejszej sprawie nie jest wiadomo, gdyż organy tego nie ustaliły, jaki charakter – pod powyższym względem - miała inwestycja. W przypadku inwestycji wieloetapowej, oddawanej do użytku odcinkami, wykładnia art. 148 b u.g.n. wymagałaby sięgnięcia do ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 15 ust. 4 tej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przekonaniu sądu, uznanie ustaleń faktycznych za wyczerpujące i prawidłowe w sytuacji wywołanej wyżej opisana zmianą stanu prawnego wymaga ustalenia czy inwestycja oddawana była etapami oraz kiedy stworzona została, w świetle wyżej wskazanych przepisów, możliwość podłączenia nieruchomości skarżących do wybudowanej przez gminę sieci wodnej i kanalizacyjnej. Po drugie, organ odwoławczy nie dostrzegł, że odwołanie w którym jako wnoszący odwołanie wymienieni zostali E. M. i J. M. podpisane zostało wyłącznie przez J. M. W tej sytuacji należało wezwać E. M. w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 kpa do usunięcia braku odwołania przez jego podpisanie czego Kolegium, z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, nie uczyniło. Po trzecie, decyzja organu odwoławczego, jak trafnie zarzucono to w skardze, nie spełnia warunków decyzji organu odwoławczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy, musi wreszcie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia prawa polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji podjętej przez organ I instancji, nie zaś ponownym rozpatrzeniu sprawy tj. na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji oraz nieustosunkowaniu się do zarzutów strony podnoszonych w odwołaniu - co stanowi naruszenie art.138 § 1 pkt 1 i art.107 § 3 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew przekonaniu Kolegium, okoliczność podniesienia przez stronę "specjalistycznych" zarzutów do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego nie zwalnia organu od dokonania oceny tego operatu odpowiednio do charakteru prawnego tego dowodu tego dowodu, a więc przede wszystkim w kontekście przepisów Rozdziału 1 Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących określenie wartości nieruchomości (art. 149-160) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm) oraz w kontekście zarzutów podnoszonych przez stronę. W przypadku zaś wątpliwości co do okoliczności podnoszonych przez stronę organ może wezwać autora operatu do wyjaśnienia tych okoliczności. Obowiązku dochodzenia do prawdy obiektywnej nie można przerzucać na stronę i wykładać na jej niekorzyść, tak jak uczynił to w niniejszej sprawie organ II instancji. Kolegium uchyliło się od rzetelnej oceny własnej operatu szacunkowego, nie odniosło się do większości zarzutów strony podnoszonych w odwołaniu szukając usprawiedliwienia dla takiego postępowania w poglądzie, że to strona powinna przedstawić "kontrwycenę" skoro kwestionuje wycenę dokonaną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Gminy. W związku z takim stanowiskiem organu II instancji wskazać trzeba na treść art. 157 ust. 2 u.g.n. który stanowi: "Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1". Z zestawienia treści wszystkich norm art. 157 wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale wyłącznie pod względem spełnienia przez tę swoistego rodzaju opinię obowiązujących dla niej standardów, zaś ocena ustalenia wyceny nieruchomości należy wyłącznie do organu rozstrzygającego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uchylił się od tej oceny, nie jest możliwe odniesienie się przez Sąd do merytorycznych argumentów strony skarżącej. Nie przesądzając zatem ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, należało zaskarżoną decyzję uchylić ze wskazaniem potrzeby przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania w sposób wolny od wyżej opisanych braków i naruszeń. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art. 152, natomiast o kosztach w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.