II OSK 1423/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Nieruchomości A. B. i Wspólnicy - Spółka Jawna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1100/09 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1100/09, po rozpoznaniu skargi D. W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalił, na wniosek D. W., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr 92 obręb 18 Podgórze wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 121/11, 121/12 i 92 obręb 18 Podgórze oraz wjazdem z działki nr 121/11 obręb 18 Podgórze, przy ul. [...] w Krakowie". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie zgodnie z art. 59 i in. ustawy, uzyskując uzgodnienie zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W ocenie organu spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone wart. 61 ust. 1 ustawy, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Załącznikami decyzji są: 1) warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz 2) linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W dniu 28 marca 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wpłynął wniosek Spółki Jawnej [...] A. B. i Wspólnicy z siedzibą przy ul. [...] w K., o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu tego wniosku zarzucono, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegającym na ustaleniu warunków zabudowy, mimo że teren nie ma dostępu do drogi publicznej, a także z naruszeniem art. 106 § 1 k.p.a. poprzez uzyskanie uzgodnienia projektu decyzji przez organ, który jednocześnie właściwy był do załatwienia sprawy. Dalej podniesiono, że przepisy ustawy (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2) stanowią, iż właściwy organ uprawniony jest do ustalenia warunków zabudowy, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej a zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozpatrując kwestię dostępu do drogi publicznej należy stwierdzić, czy teren objęty wnioskiem sąsiaduje z drogą publiczną, a ponadto odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca w decyzji o lokalizacji zjazdu (por. art. 29 i nast. ustawy o drogach publicznych). Inaczej mówiąc, organ l instancji obowiązany był ustalić, czy działka 121/11, obręb 18 Podgórze, określona jako ul. [...], stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a następnie stwierdzić, czy bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z decyzji o lokalizacji zjazdu. Nie wystarcza natomiast, że teren objęty wnioskiem sąsiaduje z działką określoną jako ul. [...], gdyż nie jest to równoznaczne z tym, że działka ta stanowi drogę publiczną, a ponadto nie równoznaczne z możliwością urządzenia zjazdu (prywatnego lub publicznego), czyli bezpośrednim dostępem. W rzeczywistości działka 121/11, obręb 18 Podgórze, stanowi własność prywatną, nie została zaliczona do dróg publicznych i nie ma tam urządzonej drogi. W sprawie nie zostały więc spełnione warunki dopuszczające wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdziło nieważność ww. decyzji. Organ wskazał w uzasadnieniu, że wystąpił do Krakowskiego Zarządu Komunalnego o udzielenie informacji odnośnie statusu i przebiegu ul. [...]. W odpowiedzi uzyskał pismo z dnia 11 sierpnia 2008 r., w którym stwierdzono, iż "zgodnie z Książką Drogi opisującą podstawowe parametry drogi długość ul. [...] wynosi 385m, co odpowiada odcinkowi pomiędzy ul. [...] a "sięgaczem drogowym zlokalizowanym na działce nr 58/7". Nadto podano, że ul. [...] została zaliczona Uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dn. 28 maja 1986 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich. W dacie wydania skarżonej decyzji teren inwestycji kubaturowej (działka nr 92) nie posiadał wymaganego dostępu do drogi publicznej. Nadto na terenie działki nr 121/11 istnieje ciąg pieszy i brak tam urządzonej drogi, co nie jest kwestionowane przez wnioskodawcę i inwestora. W związku z powyższym należało przyjąć, że działka nr 121/11 znajduje się poza odcinkiem drogi publicznej – ul. [...]. Nadto podniesiono, iż we wniosku i następnie w decyzji wjazd ustalony został z działki 121/11 natomiast załącznik do decyzji w liniach rozgraniczających wskazuje, iż wjazd winien zostać wykonany z działki nr 212/12, co powoduje brak spójności z wnioskiem i wewnętrzną sprzeczność decyzji. Dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być także legalny, tzn. prawo do niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego, a jak zostało ustalone, w przedmiotowej sprawie, organ l instancji wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Kolegium zaznaczyło, że brak było podstaw prawnych do uzgadniania w formie postanowienia przez KZK projektu decyzji. Norma przepisu art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Analogicznie przepis art. 106 k.p.a. nie powinien mieć zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ administracji, a jego stosowanie ogranicza się do sytuacji, w których organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu. D. W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że decyzja SKO jest sprzeczna z wieloma dokumentami, jakie przedstawił w toku postępowania, a Kolegium dokumentów tych w ogóle nie wzięło pod uwagę. Rozbieżności te dotyczą długości drogi ul. [...] a także uznania działki nr 121/11 za drogę publiczną. Wskazał, że skoro działka ta powstała z dawnej działki nr 121/8, która była zaliczona do dróg gminnych, to i ona jest drogą gminną a zatem działka posiada dostęp do drogi publicznej. Zdaniem odwołującego się błędne są również wnioski SKO dotyczące linii rozgraniczających. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że działka dla której określono warunki zabudowy na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego nie posiadała w rozumieniu prawnym dostępu do drogi publicznej. Rażące naruszenie prawa polegało na tym, że mimo niespełnienia warunku przewidzianego w przepisach prawa, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydano warunki zabudowy. Warunek ten nie był spełniony, gdyż działka nr 92 obręb 18 Podgórze w Krakowie nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. ul. [...]. Działka 121/11 na odcinku przylegającym do miejsca inwestycji nie stanowi drogi publicznej i pozostaje aktualnie w użytkowaniu wieczystym Spółki Jawnej [...] B. i Wspólnicy. Informacja zawarta w piśmie Krakowskiego Zarządu Komunalnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2008 r., nie pozostawia wątpliwości, że ul. [...] ma 385 m długości, co odpowiada odcinkowi pomiędzy ul. [...], a sięgaczem drogowym zlokalizowanym na działce nr 58/7. Treści zawarte w pismach dołączonych do sprawy przez Inwestora powyższemu nie przeczą. Załącznik nr 2 do Uchwały nr 103 rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r., choć nie jest kompletny istotnie podaje, że ulica [...] ma długość 0,5 km. Organ jednak podniósł, że jak wynika z akt i przyznaje to sam inwestor droga ta zanikała. Działka ta uległa także podziałowi i na odcinku przylegającym do działki inwestora nie jest już drogą publiczną. Kolegium zaznaczyło, że dostępu do drogi publicznej w sensie prawnym nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym. Dostęp do drogi w sensie prawnym oznacza, że prawo do niego wynika z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. D. W. w skardze na powyższą podniósł, że ul. [...] jest drogą publiczną a tzw. Książka drogi, na którą powołuje się SKO, jest wydrukiem komputerowym a nie dokumentem, przez co nie jest wiarygodna. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ustawowe przesłanki wydania pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy są jasno skatalogowane w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jedną z tych przesłanek jest wymóg, aby teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, miał dostęp do drogi publicznej (art. 60 ust. 1 pkt 2). Wynika z tego, że jeżeli wydano decyzję o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego dostępu do drogi publicznej, decyzja taka narusza prawo w sposób rażący, gdyż jest wyraźnie sprzeczna z ww. przesłanką. Zdaniem Sądu I instancji aby dojść do takiej konkluzji, należy ustalić bez wątpliwości, że w danym przypadku chodzi rzeczywiście o drogę publiczną (drogę mającą status prawny drogi publicznej, a nie tylko drogę uważaną za drogę publiczną) oraz to, na czym polega "dostęp" do niej. W badanej sprawie SKO w Krakowie nie ustaliło należycie stanu faktycznego, naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium przyjęło jako miarodajne dane wynikające z tzw. Książki Drogi, która opisuje parametry spornej ul. [...], określając jej długość na 385 m, co ma odpowiadać odcinkowi między ul. [...] a sięgaczem, zlokalizowanym na działce Nr 58/7. Z tego stwierdzenia miałoby wynikać, że pozostała część ul. [...] nie jest już drogą publiczną, gdyż wykracza poza odległość 385 m, nie jest drogą urządzoną a ponadto znajduje się w użytkowaniu wieczystym. Każdy z tych argumentów jest wątpliwy. Wynika to przede wszystkim z treści uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.Urz. Województwa Krakowskiego Nr 10, poz. 84), która w zał. 2 zalicza ul. Lasówkę do dróg lokalnych miejskich i określa jej długość nie na 385 m, ale na 500 m. Wprawdzie w 1987 r. w wyniku podziału wyodrębniono z działki nr 121/8 stanowiącej tę ulicę, działkę nr 121/11 ale w dokumentacji sprawy brak dowodu, że nowo wyodrębniona część przestała być drogą lokalną miejską. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło tej kwestii (w tym rzucającej się w oczy kwestii różnicy w długości ulicy [...] przed i po podziale) i przyjęło dowolnie, że podział ten pozbawił działkę nr 121/11 statusu drogi publicznej, pomimo dalszego obowiązywania cyt. Uchwały Rady Narodowej M. Krakowa. Sąd uznał, że brak jest dowodu na to, że działka nr 121/11 nie jest drogą publiczną, a zatem, że działka nr 121/12 pozbawiona jest dostępu do takiej drogi. Natomiast twierdzenia o braku urządzenia działki nr 121/11 jako drogi i o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste nie mają w tej sytuacji znaczenia. Sąd I instancji uznał, że SKO w Krakowie zbyt pochopnie uznało, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. rażąco narusza prawo, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. [...] A. B. i Wspólnicy – Spółka jawna z siedzibą w K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w trybie art. 189 p.p.s.a. i umorzenie postępowania wobec braku skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 57 §1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie jako skargi na decyzję administracyjną żądania, w którym skarżący D. W. wskazał, iż zaskarża decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r., oznaczając Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu jako organ, którego działania skarga dotyczy w sytuacji, gdy wskazana decyzja Kolegium nie dotyczy uzgodnień wydawanych przez zarządcę dróg publicznych, to jest rozpoznanie jako skargi pisma, które w istocie skargą na decyzję administracyjną nie było; b) art. 134 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy ponad granice danej sprawy z uwagi na fakt, iż skarżący D. W. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a nie zaś późniejszej decyzji tego Kolegium, zapadłej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy; c) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozszerzenie okoliczności uznawanych za rażące naruszenie prawa, a ponadto nałożenie na organ administracyjny nieograniczonego obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego: 1) tj. niewłaściwe zastosowanie uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj. Krak. Nr 10, poz. 84) ("uchwała nr 103 Rady Narodowej"), która w zakresie części ul. [...] w Krakowie nieprecyzyjne zalicza drogę do dróg gminnych, a nadto utraciła moc wskutek niestosowania (desuetudo), w szczególności wobec oddania w użytkowanie wieczyste działki nr 121/11 obręb 18 Podgórze w Krakowie, leżącej w linii ul. [...] w Krakowie; 2) błędną wykładnię art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ("u.p.z.p.") polegającą na przyjęciu, iż dostęp do drogi publicznej może polegać na dostępie do drogi publicznej przez trakt wyznaczony po działce oddanej w użytkowanie wieczyste, gdy użytkownik wieczysty nie wyraził i nie wyraża zgody na korzystanie z jego gruntu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przedstawił argumentację mającą świadczyć o tym, że skarga z przyczyn formalnych powinna być odrzucona, a ponadto, że według skargi przedmiotem sprawy rozpoznawanej w postępowaniu sądowym powinno być uzgodnienie zarządcy dróg z 16 marca 2007 r. oraz podział geodezyjny działki nr 121/8. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w sposób rozszerzający dokonał interpretacji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji nałożył na organ nieograniczony obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, podczas gdy w sprawie został zebrany materiał dowodowy niezbędny dla rozstrzygnięcia kwestii rażącego naruszenia prawa. Zdaniem pełnomocnika wobec oddania w użytkowanie wieczyste działki nr 121/11 i nabycie tego prawa przez Spółkę – uchwała rady Narodowej utraciła moc wskutek niestosowania. Ponadto w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poza zakresem pojęcia "dostęp do drogi publicznej" pozostaje sytuacja gdy dostęp do drogi publicznej realizowany jest pośrednio w ten sposób, że trakt wyznaczony zostaje po działce oddanej w użytkowanie wieczyste, której użytkownik wieczysty nie wyraził i nie wyraża zgody na korzystanie z jego gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako całkowicie bezzasadne należało uznać zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej oznaczenie przez D. W. pisma skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako skargi i wskazanie, że dotyczy ona decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. z podaniem jej numeru oraz zawarte w uzasadnieniu określenie naruszenia prawa – było wystarczające aby uznać, że skarga odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 57 § 1 p.p.s.a. Chybiony jest też zarzut co do tego, że Sąd Wojewódzki orzekł ponad granice danej sprawy, z naruszeniem art. 134 p.p.s.a. Pomijając nieprecyzyjne sformułowanie zarzutu w zakresie oznaczenia jednostki redakcyjnej przepisu, zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki zawarł rozstrzygnięcie co do obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych w sprawie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2007 r., a więc w sprawie, której przedmiot był wyraźnie określony w skardze. Uchylenie przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu nieważności i decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy znajdowało oparcie w art. 135 p.p.s.a., a przy tym odpowiadało warunkowi zawartemu w skardze. Jako nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut dotyczący przepisów art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., których naruszenie według autora skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd nałożył na organ administracyjny nieograniczony obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Stwierdzić zatem należy, że Sąd Wojewódzki zasadnie zakwestionował podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji wskazując, iż ustalenia co do istotnych w sprawie okoliczności nie mają oparcia w materiale dowodowym. Zgodzić się należy z zastrzeżeniami Sądu co do przeprowadzonego przez Kolegium postępowania wyjaśniającego oraz wyprowadzonych wniosków w zakresie istnienia w sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Kolegium rażące naruszenie prawa w rozpatrywanym przypadku polegało na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, mimo że teren przewidziany do zabudowy nie miał zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co jest wymagane przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Według ustaleń organu działka drogowa pn. [...] uległa podziałowi i na odcinku przylegającym do nieruchomości inwestora nie jest już droga publiczną, a przy tym pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółki Jawne Nieruchomości B. i Wspólnicy, a w dacie wydania decyzji była w użytkowaniu wieczystym elektrociepłowni "Kraków" S.A. Słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, że argumentacja organu jest wątpliwa jeśli się zważy, że zgodnie z uchwała Rady Narodowej Miasta Krakowa z 28 maja 1986 r. ulica [...] o długości 500 m zaliczona została do dróg lokalnych miejskich, a w zebranej dokumentacji brak jest dowodu, że nowo wyodrębniona część przestała być drogą publiczną. W rezultacie zasadnie Sąd przyjął, że ocena Kolegium była dowolna i nie uprawniała do konkluzji o rażącym naruszeniu prawa przez wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Uzupełniając wywód Sądu trzeba zaznaczyć, że w aktach administracyjnych sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalającą warunki zabudowy, znajdują się dokumenty w postaci wypisu z rejestru gruntów (data: 21 lipca 2006 r.) i kopii mapy ewidencyjnej świadczących o tym, ze działka nr 121/11 oznaczona była jako droga pn. ulica [...], stanowiła własność Skarbu Państwa i oddana została w użytkowanie wieczyste. Przed wydaniem kwestionowanej decyzji wniosek inwestora był pozytywnie zaopiniowany pismem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z uwagami: "obsługa komunikacyjna od ul. [...]; szczegóły techniczne budowy zjazdu należy uzgodnić z zarządcą wym. ulicy, tj. KZK; odległość projektowanej zabudowy co najmniej 0,6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...]". Uszczegółowienie warunków planowanej inwestycji nastąpiło w postanowieniu uzgadniającym z 16 marca 2007 r. co do obszaru przyległego do pasa drogowego. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że według treści decyzji o warunkach zabudowy projektowane zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane zostało na działce odpowiadającej funkcji zabudowy i zagospodarowania na działkach sąsiednich. W takich okolicznościach sprawy organ miał obowiązek bardziej wnikliwie zbadać stan faktyczny i prawny działki drogowej, która według ustalonych decyzją warunków zabudowy stanowiła drogę publiczną, do której przewidziany był bezpośredni dostęp z terenu planowanej inwestycji. zaniechanie tego musiało skutkować uchyleniem decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Jako niedopuszczalne należy uznać posługiwanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji takim enigmatycznym stwierdzeniem, że "droga zanikała". Trzeba mieć bowiem na uwadze, że o tym czy dana droga jest drogą publiczną stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje, że droga może być zaliczona do dróg wewnętrznych. Kolegium przy ponownym rozpoznawaniu sprawy musi więc podjąć takie czynności wyjaśniające, które doprowadzą do konkretnych ustaleń istotnych w kontekście przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz regulacji prawnej zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Podkreślić należy w tym miejscu, że decydujące dla kwalifikacji drogi są unormowania wym. ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczana na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne jest to, że w myśl art. 7 zaliczenie do dróg gminnych (miejskich) następuje w drodze uchwały rady gminy. Stosowny akt organu gminy określa natomiast przebieg drogi. Niezaliczenie drogi do żadnej kategorii dróg publicznych oznacza, że ma charakter drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Jest to o tyle znaczące, że na gruncie wym. ustaw mówiąc o dostępie do drogi publicznej rozróżnia się zasadniczo: – dostęp bezpośredni – gdy nieruchomość przylega do działki drogowej i istnieje rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu z niej, – dostęp pośredni – poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. W rozpoznawanej sprawie ustalenia w zakresie dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej nie powinny ograniczać się do stanu istniejącego w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, ale też powinny być odniesione do okoliczności powstania działki przeznaczonej pod zabudowę. Przypomnieć bowiem należy, że według art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Nie mają natomiast znaczenia w niniejszej sprawie zdarzenia, które wystąpiły po dacie, w jakiej podjęto decyzję o warunkach zabudowy. W szczególności na ocenę ważności kwestionowanej decyzji nie może mieć wpływu brak zgody aktualnego użytkownika wieczystego na korzystanie z określonej działki gruntu. Zbadania wymaga natomiast to, jaka była sytuacja przed zmianą po stronie użytkownika wieczystego. Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że pozbawione podstawy prawnej jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej o utracie mocy uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Z akt sprawy nie wynika, aby wym. uchwała utraciła moc, czy została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.