II SA/Gd 547/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 20 listopada 2007 r. Wójt Gminy, powołując się na art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił L. N. opłatę w wysokości 1.968 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...] położonej w miejscowości S., na skutek uchwalenia w dniu 7 października 2003 r. uchwałą nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzasadniając decyzję Wójt stwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S., uchwalonym 7 października 2003 r. uchwałą Rady Gminy nr [...] nieruchomość L. N., dotychczas rolna została przeznaczona na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług komercyjnych nie zakłócających funkcji mieszkaniowej, co spowodowało, jak wynika z operatu szacunkowego, wzrost jej wartości o 6.560 zł. Wskazano też, że nieruchomość ta została przez L. N. sprzedana 31 maja 2006 r. oraz że w powołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 30%. Od tej decyzji odwołał się L. N. zarzucając m.in. naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na ustaleniu renty planistycznej w odniesieniu do działki nr [...], mimo że stawka procentowa pozwalająca na wyliczenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ta działka jest położona. Uzasadniając odwołanie podniesiono, że stawkę procentową renty planistycznej określono w § 2 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazując jednoznacznie terenów, dla których została ona ustalona. Nie ustalono natomiast tej stawki w § 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dotyczy terenu, na którym znajduje się działka nr [...]. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10 marca 2008 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w karcie terenu, na którym znajduje się działka nr [...], nie ustalono stawki procentowej, na podstawie której ustala się wysokość reny planistycznej. Jedynie w "Ustaleniach ogólnych planu" ustalono stawkę 30% "w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych i prawnych, tam gdzie wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu uzasadnia wszczynanie procedury". W ocenie Kolegium, zapis taki nie wskazuje jednoznacznie terenów, dla których stawka wynosi 30 %, pozostawiając ich wybór organowi, któremu ustawa nie przyznaje kompetencji do ustalania stawki renty planistycznej. W związku z tym uznano, że stawka opłaty w ogóle nie została przez Radę Gminy dla terenu, którego dotyczy sprawa, ustalona. Z tego względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że należy uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem, gdyż postępowanie to jest bezprzedmiotowe z powodu braku przepisu prawa, który jednoznacznie ustalałby dla działki nr [...] stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Rejonowy. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 36 ust. 4 oraz art. 37 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy nie określiła w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej, stanowiącej podstawę naliczenia renty planistycznej oraz poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania przez Wójta Gminy decyzji w sprawie naliczenia tej renty. Zdaniem Prokuratora w § 2 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 7 października 2003 r. w sposób jednoznaczny wskazano wysokość stawki procentowej. Użyty w tym przepisie zwrot "uzasadnia wszczynanie procedury" oznacza, jak wskazał, podział na nieruchomości, których wartość w wyniku uchwalenia planu miejscowego wzrosła, oraz na takie, których wartość pozostała bez zmian. Według Prokuratora, przedmiotowy zapis wskazuje wyraźnie, iż w przypadku wzrostu wartości nieruchomości, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę, nie wyższą niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Prokuratora tak ukształtowany zapis planu zagospodarowania przestrzennego obliguje Wójta do wydania decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu. Wskazał też, że stawki procentowe renty planistycznej nie muszą być umieszczone w kartach terenu, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że mają one się znaleźć w treści planu miejscowego i nie określa obowiązku ich umieszczania osobno w poszczególnych kartach terenu. Tym samym nieumieszczenie stawki procentowej w konkretnej karcie terenu, nie przyznaje Wójtowi kompetencji do dowolnego wyboru terenów, które wymagają wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy w planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 7 października 2003 r. nr [...] ustalono dla działki nr [...] stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia tego planu. Pozostałe przesłanki ustalenia tej opłaty, to jest uchwalenie planu, wzrost wartości nieruchomości z tego powodu oraz jej zbycie nie są kwestionowane. W ocenie Sądu stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 7 października 2003 r. została ustalona prawidłowo. Nie ma znaczenia, że nie ustalono jej w przepisie planu (§ 3), który zawiera szczegółowe ustalenia dla poszczególnych terenów o różnym sposobie zagospodarowania, czyli w poszczególnych kartach terenów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S., jak wynika z powołanej w nim podstawy prawnej, został uchwalony przy zastosowaniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Żaden przepis tej ustawy nie nakazywał ustalenia stawki opłaty procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla konkretnych nieruchomości. Wręcz przeciwnie, w art. 10 ust. 3 tej ustawy stanowiło się, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się stawkę procentową, służącą naliczeniu, opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 tej ustawy (obecnie o opłacie tej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), a więc bardzo ogólnie, bez wskazania konkretnego "miejsca" w planie, w którym taką stawkę należałoby określić. Uwzględniając systematykę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że w jego § 2 ust. 1 wskazano z czego plan ten się składa. Z przepisu tego wynika, że w § 2 zawarto ustalenia ogólne, zaś w § 3 ustalenia szczegółowe. Zatem, określenie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia tego planu w § 2 oznacza, że odnosi się ona do wszystkich nieruchomości wskazanych w części szczegółowej. Ważne jest przy tym, że w tej części szczegółowej nie zawarto żadnego wyłączenia stosowania tej stawki. Taka technika legislacyjna jest powszechnie stosowana i ma na celu uniknięcie powtórzeń w części szczegółowej aktu normatywnego, celem zapewnienia przejrzystości aktu normatywnego. Jest to swego rodzaju wyjęcie przed nawias postanowień odnoszących się do całego obszaru objętego planem. O wadliwości ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie przesądza też sformułowanie przepisu, w którym została ona określona. Przepis ten brzmi następująco: "§ 2 ust. 6. Stawka procentowa – ustala się stawkę 30% w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych i prawnych tam, gdzie wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu uzasadnia wszczynanie procedury" i trzeba przyznać, że nie jest on sformułowany zręcznie. Nie ulega jednak wątpliwości, że chodzi w nim o stawkę procentową, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten bowiem przepis, obowiązujący w chwili uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., dotyczył tak zwanej renty planistycznej, czyli opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwości nie może być skoro w przepisie tym, mimo że nie odwołano się w nim do wskazanego artykułu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mowa jest o wzroście wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu. Omawiany przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., wbrew temu, co twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie przekazuje kompetencji do określenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organom, które nie są do tego uprawnione, mianowicie wójtowi, który jakoby miałby stawkę tą określać podczas ustalania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. Taki skutek tego przepisu miałby wynikać z tego jego sformułowania, w którym mowa o wzroście wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu, uzasadniającym wszczynanie procedury, czyli, jak należy się domyślać, postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ta część § 2 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. jest niezbyt zręcznym wskazaniem o jaką stawkę procentową w tym przepisie chodzi. Nie oznacza ona jednak, że to wójt będzie decydował o zastosowaniu stawki procentowej do konkretnej nieruchomości. Jest natomiast oczywiste, że wójt decyduje o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w konkretnym przypadku, czyli wtedy, gdy nastąpił taki wzrost wartości nieruchomości. Nie jest to jednak to samo, co ustalenie stawki procentowej tej opłaty dla konkretnej nieruchomości. Inaczej mówiąc, w ocenie Sądu skutecznie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia tego planu w stosunku do wszystkich nieruchomości, które ten plan obejmuje. Natomiast to, w którym konkretnym przypadku opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostanie ustalona, zależy od spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym między innymi od tego, czy wzrosła na skutek uchwalenia planu wartość nieruchomości, o czym – zgodnie z art. 37 ust. 6 tej ustawy - decyduje wójt gminy. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję naruszono § 2 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż nie odnosi się on do nieruchomości oznaczonych w § 3 tego planu i w efekcie niezastosowaniu tego przepisu do działki nr [...], w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., które polegało na zastosowaniu tego przepisu i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji z uwagi na bezprzedmiotowość jego postępowania. Z uwagi na wskazane naruszenia prawa na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając skargę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa z odwołania L. N. winna być ponownie rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podczas tego ponownego rozpoznania organ ten uwzględni przyjętą przez Sąd wykładnię § 2 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., która polega na tym, że przepis ten odnosi się do wszystkich nieruchomości wskazanych w § 3 tego planu. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku.