II SA/Gl 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 r. sprawy ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. H. i P. P. wnioskiem z dnia [...] roku wystąpili o udzielenie pozwolenia na rozbudowę "A" w O. przy ul. [...] na działce nr 1, obejmującą dobudowę do budynku zakładu magazynu jaj, budowę wjazdu i zadaszenia oraz dobudowę do budynku biurowego wiaty parkingowej i parkingu ( wg organu odwoławczego). Starosta Powiatu M. decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 28, 33 ust. 1,34, ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 roku, nr 106 z zm.) zatwierdził projekt budowlany (dołączony do akt administracyjnych, oznaczony nr [...] i pieczęcią Starostwa Powiatu M. potwierdzającą zatwierdzenie tegoż projektu i wydanie pozwolenia na budowę – [...]r. ) i wydał pozwolenie na budowę dla R. H. i P. P. Uzasadnienie tej decyzji zostało ograniczone do wskazania na złożenie przez inwestora 4 egzemplarzy projektu budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]roku oraz uzgodnień z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków z [...]roku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i M.S Zarzucili, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 9, 10, 97 § 2, 101 § 1 i 107 § 3 kpa, a także art. 34 ust.1 i 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że dokumentacja załączona do wniosku odpowiada wymogom prawa pomimo tego, iż jest sprzeczna z zatwierdzonymi wcześniej warunkami zabudowy terenu. Odwołujący się podkreślili, że sprzeczność powyższa dotyczy powierzchni zabudowy, która zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy winna wynosić [...] m2, a wedle projektu wynosi [...]m2. Okoliczność tą przyznał inwestor w piśmie z dnia [...] roku do organu I instancji. Projekt budowlany nie uwzględnia uwag Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartych w piśmie z dnia [...] roku oraz warunków ujętych w wydanych wcześniej decyzjach o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z [...]r. i [...] r., a mianowicie zasadzenie przez inwestora zieleni oddzielającej inwestycję od nieruchomości zabudowanej zabytkiem. Odwołujący są bowiem właścicielami zespołu dworsko – pałacowego w O. usytuowanego na działce nr 2, objętego ochroną konserwatorską – [...] W odwołaniu wskazano także na brak informacji we wniosku o wydanie pozwolenia, które pozwalałyby na określenie czy projektowane przedsięwzięcie powinno zostać zakwalifikowane do przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wreszcie w ocenie odwołujących się podjęcie postępowania ( zawieszonego w dniu [...]roku ) nastąpiło z naruszeniem art. 97 § 2 kpa, o podjęciu odwołujący się nie zostali zawiadomieni, co uniemożliwiło im skorzystanie z przysługujących środków prawnych. Wreszcie podniesiono w istocie brak uzasadnienia decyzji I instancji, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa. W konkluzji odwołania wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ podał, że postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytku to jest zespołu w G. ( własność odwołujących się ) zostało wszczęte w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na skutek wniosku odwołujących się. W postępowaniu tym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w dniu [...]roku decyzję o wpisaniu otoczenia zespołu dworskiego w G., w tym działki nr 1, do rejestru zabytków województwa śląskiego pod nr[...]Decyzja ta została uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego decyzją z dnia [...]roku, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przekształcenia działki nr 1 spowodowały całkowitą utratę wartości zabytkowych tego obszaru, a istniejące na niej zabudowania zakładu nie pozwalają na pełnienie funkcji ochrony widokowej dworu. Organ przyznał, że fakt wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji kasacyjnej oznacza, że postępowanie w sprawie wpisania m. innymi działki nr 1 do rejestru zabytków oznacza, że postępowanie w tym przedmiocie nie zostało zakończone. Jednakże oceny zawarte w tej decyzji wiążą organ I instancji i nadają tok postępowaniu. Wskazano także na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]roku, który odmówił inwestorom wydania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych związanych z rozbudową "A" , informując, że teren działki nr 2 nie jest objęty ochroną konserwatorską w związku ze wstrzymaniem wykonania decyzji (przez złożenie odwołania) nr [...] W związku z tym zdaniem organu wszczęcie na wniosek odwołujących się postępowania w sprawie wpisania działki nr [...] do wojewódzkiego rejestru zabytków nie dawało podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę "A", a więc uchybienie organu I instancji polegające na braku wydania postanowienia na podstawie art. 97 § 2 kpa nie stanowi przesłanki uchylenia decyzji. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy wyrażającą się zwiększeniem w projekcie powierzchni zabudowy o 6,5 % w stosunku do decyzji o warunkach, organ uznał, że takie zwiększenie jest przekroczeniem dopuszczalnym z punktu widzenia oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach. Nie doszło więc do naruszenia art. 34 ust. 1 i 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wykonanie zaleceń Wojewódzkiego Konserwatora zabytków wynikających z pisma z dnia [...]roku pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy, bowiem nie są one związane z przedmiotową rozbudową. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał, że kwestia dotycząca oddziaływania inwestycji na środowisko została wyjaśniona na etapie ustalania warunków zabudowy, a w punkcie 6 tej decyzji stwierdzono, że projektowana inwestycja nie narusza przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku prawo ochrony środowiska i nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor w piśmie z dnia [...]roku do organu I instancji oświadczył, że w następstwie wnioskowanej rozbudowy nie nastąpi zwiększenie mocy produkcyjnej zakładu bo jej celem jest jedynie dostosowanie zakładu do wymogów aktualnego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie warunków weterynaryjnych wymaganych przy wylęgu drobiu ( Dz. U. nr 35, poz. 298) oraz wymogów Unii Europejskiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. i M. S. powtórzyli zarzuty odwołania i ich uzasadnienie, a na ich potwierdzenie powołali stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Przed rozstrzygnięciem sprawy skarżący złożyli pisma procesowe z dnia [...]roku i [...]roku, a uczestnik postępowania pisma z dnia [...]roku i [...]roku. Skarżący w swoich pismach rozbudowali argumentację zawartą w skardze, a uczestnik postępowania wskazywał na zgodność z prawem ostatecznej decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone postanowieniem Sądu z dnia [...]roku na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm., dalej ppsa). Na żądanie skarżących, wniesione przed złożeniem skargi, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], zaskarżonej w niniejszej sprawie. Ostatecznie postępowanie przed [...] Inspektorem Nadzoru Budowlanego zakończyło się decyzją z dnia [...]roku – [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia[...]roku. Żadna ze stron nie złożyła skargi do sądu administracyjnego na tę decyzję, która aktualnie posiada także przymiot prawomocności. Ostatecznie postępowanie sądowe w sprawie zostało podjęte [...] r. Dla pełni obrazu należy jeszcze dodać, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. II SA/Gl 823/09 prowadzona była sprawa ze skargi obecnych skarżących na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]roku w przedmiocie nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...]roku o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższa sprawa została zakończona wyrokiem z dnia [...]roku, którym uchylono decyzję SKO z dnia [...]roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem – w ocenie składu orzekającego – wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania określonym w art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako "ppsa"). Stan faktyczny – rozumiany jako zdarzenia faktyczne – w sprawie został ustalony, nie budzi on zastrzeżeń stron postępowania. Strony te natomiast różnią się w zakresie oceny i skutków kolejnych zdarzeń prawnych w sprawie. Na wstępie należy uznać, że zarzut braku uzasadnienia decyzji I instancji, która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją jest zasadny. Decyzja organu I instancji w istocie w ogóle nie zawiera uzasadnienia bowiem za takie nie może być uznane wskazanie na złożenie przez inwestora projektu budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy i stosownych uzgodnień. Zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 kpa decyzja powinna zawierać powołanie nie tylko podstawy prawnej ale także uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za uzasadnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia to w sposób oczywisty decyzją tą naruszono art. 107 § 1 i § 3 kpa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego rzędu, jak i stanowi podstawę dla sformułowania ewentualnych zarzutów odwołania. Brak uzasadnienia decyzji lub jej pozorność narusza zasadę przekonywania( art. 11 kpa ) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ( art. 8 kpa ). Decyzja organu I instancji, a także zaskarżona decyzja, zostały wydane po podjęciu w dniu [...]roku przez Starostę Powiatu M. postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] otoczenia parkowego przy dworze w O. obejmującego m. innymi działkę 1. Podstawą postanowienia był art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stosownie do treści art. 97 § 2 kpa podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa następuje wtedy, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie . W rozpoznawanej sprawie zawieszone postępowanie nie zostało podjęte, a organy wydały wnioskowaną decyzję. Brak postanowienia o podjęciu postępowania, niezależnie od merytorycznej oceny przez organ II instancji, o czym dalej, pozbawił strony postępowania możliwości złożenia zażalenia na to postanowienie, a następnie skargi do sądu administracyjnego ( art. 101 § 3 kpa i art. 3 § 2 pkt 2 ppsa i uchwała NSA z 22 maja 2000 roku, OPS 4/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 137). Oznacza to, że brak podjęcia postępowania pozbawił strony, a więc i skarżących, prawa skorzystania z przysługujących im środków prawnych. Niezależnie od naruszenia wskazanych przepisów procesowych – zdaniem Sądu – nie zaistniały podstawy do podjęcia postępowania. Zostało ono zawieszone z uwagi na wszczęcie przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K.( w dniu [...]roku) postępowania o wpisanie do rejestru zabytków otoczenia parkowego dworu w O., obejmującego m. innymi działkę 1. Decyzją z dnia [...]roku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał otoczenie ( w tym działkę 1 ) zespołu dworsko – parkowego w G. do rejestru zabytków. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]roku do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta nie kończy postępowania w przedmiocie wpisania działki 1 do rejestru zabytków jako otoczenia zabytku. Zupełnie pozbawione są podstaw prawnych twierdzenia organu odwoławczego dotyczące przyszłej decyzji w przedmiocie wpisania działki nr 1 do rejestru zabytków, poczynione w oparciu o uzasadnienie decyzji kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]roku. W decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ ten nie może natomiast przesądzić treści przyszłego rozstrzygnięcia. O treści tej może wyłącznie decydować organ I instancji. Tym bardziej organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie mógł uznać, że przyszła decyzja będzie polegała na odmowie wpisania działki nr [...]do rejestru zabytków ( jako otoczenia zabytku ) oraz przyjąć, że brak podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie tego wpisu był uchybieniem nie mającym wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 39 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wynik postępowania o wpis do rejestru zabytków jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w miejscu, którego dotyczy planowane ustanowienie ochrony konserwatorskiej. Oznacza to, że pozwolenie na budowę nie mogło zostać wydane przed zakończeniem postępowania przed organami ochrony zabytków i że do tego czasu powinno ono być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zasadnie też skarżący wskazują na niezgodność zaskarżonej decyzji z decyzją Burmistrza Miasta O. z dnia [...]roku w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dla porządku należy wskazać, że decyzja ta ciągle pozostaje w obiegu prawnym, bowiem nie zostało zakończone postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.) w związku z art. 64 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa dopuszczalność danego zamierzenia inwestycyjnego oraz wskazuje warunki i zasady jakim inwestycja powinna odpowiadać. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest uprawniony ani do badania dopuszczalności inwestycji na danym terenie, ani też warunków i zasad, na jakich to następuje. Organ ten nie dokonuje więc weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy i nie może postąpić niezgodnie z jej ustaleniami. Z powyższym korespondują regulacje Prawa budowlanego art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1. Przepis art. 34 ust. 1 wprowadza obowiązek spełnienia przez projekt budowlany wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 nakłada na organ architektoniczny obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z wymaganiami decyzji o warunkach. W sprawie jest bezsporne co przyznają organy i inwestorzy, że w projekcie budowlanym przekroczona została powierzchnia zabudowy określona w decyzji Burmistrza Miasta . z [...]roku o 6,5 %. Powierzchnia ta zgodnie z decyzją o warunkach powinna wynosić [...]m2, a w projekcie wynosi [...]m2. Organ orzekający uznał takie przekroczenie za dopuszczalne, ale nie wskazał żadnego przepisu, w tym zapisów samej decyzji o warunkach, które uprawniałyby go do takiej oceny. Trzeba więc stwierdzić, że w konkretnej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie narusza przepisów ustawy z dnia [...] roku Prawo ochrony środowiska, co stwierdzono w decyzji o warunkach zabudowy. Nie mają też racji skarżący zarzucając, że projekt budowlany nie uwzględnia warunków ujętych w wydanych wcześniej decyzjach o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z [...]roku oraz z [...]roku, a dotyczących zasadzenia zieleni oddzielającej inwestycję od sąsiedniej nieruchomości zabudowanej zabytkiem. Brak jest bowiem podstaw prawnych do tego typu wymagań w stosunku do obecnie złożonego projektu. Zakres projektu określa art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem sądu wskazane naruszenie prawa procesowego i materialnego obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ppsa. W postępowaniu ponownym w pierwszym rzędzie organ orzekający powinien ustalić czy inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie została zrealizowana. W takim bowiem przypadku dalsze postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę byłoby bezprzedmiotowe, a więc podlegające umorzeniu. W stosunku do wykonanej inwestycji – po usunięciu z obiegu prawnego pozwolenia na użytkowanie o ile było wydane – dalsze postępowanie powinny prowadzić organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Natomiast jeżeli inwestycja nie została zrealizowana dalsze postępowanie organy powinny przeprowadzić z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny. Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 152 ppsa wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.