II OSK 655/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski ( spr. ) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 785/09 w sprawie ze skargi B. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 785/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Starosty T. z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w części odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia (...) lipca 2004 r. nr (...) w zakresie jej pkt 3, w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 3 stwierdził, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu, w pkt 4 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących kwotę 100 złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną. Starosta T., decyzją z dnia (...) lipca 2004 r. nr (...), orzekł o wyłączeniu z produkcji rolnej na cele nierolnicze pod budowę budynku letniskowego (...) m² użytków rolnych klasy (...), położonych w obrębie geodezyjnym C., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr (...) (pkt 1), zobowiązując inwestorów do uiszczenia należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej w kwocie 1.780, 64 zł (pkt 2), uiszczenia opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej w wysokości 10% należności wyrażonej w tonach żyta, czyli 5,148 tony ziarna żyta przez okres 10 lat począwszy od 2005 r. pkt (3) oraz nałożył obowiązek uiszczania należności określonej w pkt 2 w terminie 60 dni licząc od dnia w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna, a nadto - uiszczania opłat rocznych w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, przyjmując za podstawę ustalenia jej wysokości w złotych cenę tony ziarna żyta w danym roku stosowaną przy wymierzaniu podatku rolnego (pkt 4). Pismem z 6 lipca 2007 r. B. i S. B. zwrócili się do Starosty T. o dokonanie korekty powyższej decyzji. Wnioskodawcy poinformowali, że obecnie posiadają projekt zagospodarowania działki, z którego wynika, że powierzchnia postulowana do wyłączenia z produkcji wynosi (...) ha oraz wnieśli o zwrot nadpłaconych pieniędzy w przypadku wydania nowej decyzji i stwierdzenia wystąpienia nadpłaty. Starosta T., decyzją z (...) października 2007 r., odmówił zmiany decyzji własnej z dnia (...) lipca 2004 r. we wskazanym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu odwołania B. i S. B., na podstawie art. 138 § 1, art. 155 K.p.a. oraz art. 7, 8, 9, 16 K.p.a., utrzymało w mocy powyższą decyzję. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 111/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia (...) października 2007r. Nr (...) stwierdzając, iż organy nierozważyły sprawy pod kątem przesłanek z art. 155 K.p.a. Orzekając ponownie Starosta T. decyzją z dnia (...) marca 2009 r. nr (...), odmówił zmiany decyzji z dnia (...) lipca 2004 r., wskazując iż na przedmiotowych gruntach od kilku lat nie prowadzi się produkcji rolniczej. Organ wskazał ponadto, że decyzja Starosty T. z dnia (...) lipca 2004 r. w całości uwzględnia wniosek B. i S. B. z dnia 8 czerwca 2004 r., w którym wnosili o wyłączenie z produkcji rolniczej pod budowę budynku letniskowego całej działki ((...) m²). Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w pkt 1 rozstrzygnięcia uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Starosty T. z dnia (...) marca 2009 r. w części odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia (...) lipca 2004 r. w zakresie jej pkt 3, w pkt 2 na podstawie art. 151 oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 3 stwierdził, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu, w pkt 4 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących kwotę 100 złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organy administracji prawidłowo stwierdziły brak podstaw do zmiany w trybie art. 155 kpa pkt 1 decyzji ostatecznej z dnia (...) lipca 2004 r. o wyłączeniu z produkcji rolniczej położnej w C. działki nr (...)o powierzchni (...) m² pod budowę budynku letniskowego. Jednakże Sąd zwrócił uwagę W ocenie Sądu zmiana decyzji z dnia (...) lipca 2004 r. polegająca na zmniejszeniu obszaru wyłączonego z produkcji rolnej do postulowanej powierzchni (...) m², wobec całej powierzchni działki wynoszącej (...) m², byłaby sprzeczna z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. a konkretnie – ww. przepisami art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 tej ustawy (doszłoby do przywrócenia rolnego, produkcyjnego charakteru gruntu w sytuacji konieczności pozostawienia go wyłączonym). Sąd uznał natomiast za trafny zarzut skarżących dotyczący nałożonego na nich w punkcie 3 decyzji ostatecznej z dnia (...) lipca 2004 r. obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele rolnicze gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej w wysokości 10 % należności wyrażonej w tonach żyta, czyli 5,148 tony ziarna żyta przez okres 10 lat począwszy od 2005 r. Ustalając 2005 r. jako pierwszy rok regulowania opłat rocznych Starosta T., w ocenie Sądu, naruszył art. 12 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy powyższy obowiązek powstaje od dnia faktycznego włączenia gruntów z produkcji, zaś z art. 4 pkt 11 ustawy wynika, iż przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. W dniu wydawania decyzji wyłączającej działkę nr (...) z produkcji, ani w kolejnym 2005 r. prace inwestycyjne na niej nie były rozpoczęte. Pozwolenie na budowę budynku letniskowego skarżący uzyskali w dniu (...) kwietnia 2008 r., jednakże do 9 marca 2009 r., jak wynika z protokołu z przeprowadzonych w terenie w tym dniu oględzin, prace budowlane nie były rozpoczęte. W wyniku przedwcześnie nałożonego na skarżących obowiązku uiszczania wskazanych wyżej opłat rocznych, kwoty wpłacone przez nich z tego tytułu Sąd uznał za nienależnie pobrane. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2009 r. wnieśli B. i S. B., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 155 kpa przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do zmiany w tym trybie decyzji ostatecznej Starosty T. z dnia (...) lipca 2004 r. z uwagi na niespełnienie jednej z ustawowych przesłanek powołanego przepisu tj. że zmiana decyzji byłaby sprzeczna z przepisami szczególnymi a zwłaszcza art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz 12a cyt. ustawy. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, odnosząc się do przesłanek wymienionych w ww. art. 155 kpa, wskazali, że pierwsza przesłanka wypełniona została poprzez złożenie wniosku z żądaniem zmiany bądź uchylenia decyzji. Drugą przesłankę - słuszny interes strony wykazał w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. przy czym poprzez zastosowanie w konstrukcji tej przesłanki spójnika "lub", istnieje wymienność interesu społecznego i słusznego interesu strony. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżących, interes społeczny również istnieje, gdyż wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Trzecia z przesłanek zdaniem skarżących również została wypełniona bowiem Sąd mylnie interpretuje tą przesłankę stwierdził, iż przepisem szczególnym sprzeciwiającym się zmianie lub uchyleniu decyzji jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący podnieśli, iż nie pouczono ich o treści art. 12 a, który powołano w podstawach prawnych wydania decyzji. Okoliczność ta spowodowała brak możliwości złożenia wniosku o wyłączenie tylko części działki z produkcji rolniczej na podstawie art. 12 a. Brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony przez organ o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich obowiązków spowodował, iż wnioskodawcy ponieśli szkodę z powodu nieznajomości prawa, która przejawia się dokonywaniem corocznych wpłat za całą powierzchnię działki w wysokości podanej w art. 4 pkt 13 i art. 12 ust 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wskazali również na uchwałę nr (...) Rady Gminy C. z dnia (...) kwietnia 2002 r. (Dz. Urz. Województwa-Kujawsko Pomorskiego nr (...) z dnia (...) lipca 2002 r., poz. (...)), która przewiduje w § 6 ust. 5 pkt 1 lit. "g", iż "powierzchnia zabudowy (działki) może wynosić do 30 %". Organ pierwszej instancji i wydając decyzję administracyjną orzekającą o wyłączeniu całej powierzchni działki naruszył tę dyspozycję zawartą w przepisach prawa miejscowego, albowiem nie można wyrazić zgody na wyłączenie całej powierzchni działki, bowiem Rada Gminy wyraziła zgodę jedynie na zabudowę 30 % jej (działki) powierzchni. Zdaniem skarżących postępowanie organu przy wydaniu decyzji naruszyło zasadę praworządności (art. 7 kpa) i jest sprzeczne z interesem społecznym, bowiem ze złożonych w Starostwie dokumentów wynika, że pozbawienie rolnego charakteru całej powierzchni działki nie jest niecelowe i narusza postanowienia Uchwały Rady Gminy C. z dnia (...) kwietnia 2002 r. (zabudowa działki do zezwolonych 30 % powierzchni). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany wskazanymi w skardze wnioskami i podstawami zaskarżenia określonymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna podlega zatem rozpoznaniu w granicach zawartych w niej zarzutów. W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie do powołanej regulacji dostrzec trzeba, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Wszelkie wady kwalifikowane decyzji, stanowiące podstawę zastosowania art. 145 § 1 lub 156 kpa, mogą bowiem zostać usunięte tylko w tych trybach i nie podlegają ocenie organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 kpa. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa dopuszczalne jest natomiast tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji podlegającej weryfikacji. Powołany przepis nie stanowi również podstawy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz daje możliwość weryfikacji decyzji pod kątem wskazanych w nim przesłanek. Jego stosowanie związane jest wyłącznie z ustaleniem przez organ, czy istnieją uzasadnione względy społeczne lub indywidualne, dla których winno dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, iż decyzje podejmowane w trybie art. 155 kpa mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, organ może tym samym w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 155 kpa uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Zauważyć trzeba, że odmowa zmiany decyzji Starosty T. z dnia (...) lipca 2004 r. w zakresie zmniejszenia obszaru wyłączonego z produkcji rolnej do postulowanej powierzchni (...) m² wobec całej powierzchni działki wynoszącej (...) m² nastąpiła z tej przyczyny, że uznano, iż przepis szczególny – art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie tej decyzji. Takie stanowisko wyrażone zostało przez organy administracji i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjni, który stwierdził w zaskarżonym wyroku, że organy nie naruszyły prawa odmawiając uchylenia bądź zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd podkreślił, że uwzględnienie wniosku skarżących nie było możliwe z uwagi na brak kumulatywnego spełnienia przesłanek wymaganych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 155 k.p.a., a możliwości zmiany decyzji w tym trybie istnieją wyłącznie wtedy, gdy nie sprzeciwiają się tej zmianie przepisy szczególne. W tym zaś przypadku Sąd – tak jak wcześniej organy – uznał, że zmianie decyzji sprzeciwia się art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) wyłączenie z produkcji rolnej określonych w treści przepisu klas gruntów rolnych wymaga uzyskania uprzedniej decyzji organu zezwalającej na dokonanie wyłączenia. Jednocześnie wyrażenie "wyłączenie z produkcji rolnej" użyte w treści powyższego artykułu oznacza, na podstawie art. 4 pkt. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. W sprawie bezspornym jest, iż decyzją z dnia (...) lipca 2003 r. ustalono warunki zabudowy działki skarżących polegające na "budowie budynku letniskowego wraz z przyłączami". Również przedłożona organowi w toku postępowania administracyjnego decyzja z dnia (...) kwietnia 2008 r., na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę budynku letniskowego – całorocznego. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy projektami zagospodarowania działki powstaną na niej altana ogrodowa, oczko wodne, utwardzone ciągi komunikacyjne, trawniki o znacznej powierzchni oraz wprowadzona zostanie zieleń ozdobna i izolacyjna, która to zieleń stanowiąc powierzchnię biologicznie czynną w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) nie jest zaliczana do użytków rolnych. Ponadto w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) lipca 2003 r. cała działka znajduje się w granicach obszaru przewidzianego pod inwestycję typu letniskowego, identyczne przeznaczenie mają też działki przyległe. W związku z powyższym za trafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż na przedmiotowym terenie nie doszło do przywrócenia rolnego, produkcyjnego charakteru gruntu, na co również wskazuje znajdujący się w aktach sprawy protokół oględzin, który stwierdza, iż działka porośnięta jest chwastami oraz pojedynczymi drzewami. Za nietrafny uznać należy także zarzut niepoinformowania skarżących przez organ administracji o treści art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji) nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego: 1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego, 2) do 0,02 ha na każdy lokal mieszkalny w przypadku budynku wielorodzinnego Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1793/00) artykuł 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 tej ustawy. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Oznacza to, iż obowiązek uiszczenia należności pieniężnych nie dotyczy wyłącznie gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe (budynki jedno i wielorodzinne) a nie na cele budownictwa letniskowego, jak w przypadku skarżących. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.