II SA/Bd 1114/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2010r. sprawy ze skargi K. i A. M. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, 2. w pozostałej części oddala skargę, 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie podlega wykonaniu, 4. zasądza na rzecz skarżących K. i A. M. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 1114/09 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB), na podstawie art. 123 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej powoływanej jako "kpa" oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.e.a.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej egzekucji nakazu zamurowania przez K. i A. M. oraz B. B. otworów okiennych usytuowanych w ścianie szczytowej budynku mieszkalno – usługowego w B., przy ul. K., zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Bydgoszczy. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne wszczęto w oparciu o decyzję PINB z dnia [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) z dnia [...], na którą zobowiązani wnieśli skargę do WSA w Bydgoszczy. Dlatego też, do czasu rozpatrzenia tej skargi przez Sąd koniecznym stało się zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zażalenie na to postanowienie złożyła C. i M. C. spółka jawna w B. (I. C., K. M. i N. C.), aktualny właściciel kamienicy położnej w B., przy ul. K., bezpośrednio sąsiadującej z kamienicą będącą własnością zobowiązanych do wykonania obowiązku – K. i A. M. i B. B. Wskazała, że w postępowaniu egzekucyjnym brak jest możliwości zastosowania przepisu art. 97 § 1 kpa jako podstawy prawnej zawieszenia postępowania egzekucyjnego, bowiem art. 56 p.e.a. w sposób wyczerpujący wskazuje okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Ponadto podkreśliła, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji stanowiących tytuł do prowadzenia egzekucji, a także że wyrok w tej sprawie już zapadł - w dniu 2 września 2009 r. i wobec uwzględnienia skargi w zakresie jednego okna – położonego na poddaszu wysokim, koniecznym będzie zmiana tytułu egzekucyjnego, ale nie może to być przyczyną zawieszenia postępowania. Działający jako organ II instancji WINB, postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia wskazał art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że podstawy do zwieszenia postępowania egzekucyjnego w administracji są enumeratywnie wymienione w art. 56 p.e.a. i jak wynika z przeprowadzonej analizy, żadna z wymienionych w tym przepisie sytuacji w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła. Niezasadnie więc jako podstawę prawną zawieszenia postępowania przyjęto art. 97 § 1 pkt 4 kpa, którego zapis nie stanowi przesłanki wymienionej w art. 56 p.e.a. Ponadto wskazał, ze jeżeli powodem zawieszenia postępowania egzekucyjnego byłby brak orzeczenia WSA w przedmiocie nakazu zamurowania okien, to w obecnej sytuacji, gdy wyrok takowy zapadł zawieszenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Nic więc nie stoi na przeszkodzie w kontynuowaniu postępowania egzekucyjnego, które jednak powinno być poprzedzone wystawieniem nowego tytułu wykonawczego [...]. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli K. i A. M. Zarzucili temu rozstrzygnięcia naruszenie art. 28 w związku z art. 138 § 2 kpa i wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że WINB przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy miał obowiązek zbadać jaki skonkretyzowany, poparty przepisami prawa interes prawny posiada spółka C. i M. C. w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym innej osoby. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie uniemożliwia, zdaniem skarżących podjęcie polemiki z organem w tym zakresie. Podkreślono, że spółka C. nie brała udziału w żadnym postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie spornym okien, lecz uczestniczyła tylko w postępowaniu przed WSA w Bydgoszczy. W odpowiedzi na skagę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2010 r. zaś, odnosząc się do zarzutów skargi WINB stwierdził, że interes prawny spółki C. polega na fakcie, iż jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z budynkiem mieszkalnym będącym przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego objętym nakazem zamurowania otworów okiennych usytuowanych w ścianie szczytowej (od strony posesji przy ul. K.) budynku mieszkalnego przy ul. K. w B., w tej konkretnej - sytuacji posiada legitymację do udziału w toczącym się postępowaniu. Ponadto uchylanie się przez zobowiązanych od dobrowolnego wykonania ciążącego na nich obowiązku narusza prawa spółki jako właściciela sąsiedniej nieruchomości, a także bezpośrednio powoduje zagrożenie pożarowe, z uwagi na usytuowanie samowolnie wykonanych otworów okiennych powyżej dachu budynku należącego do spółki C. Uczestnik postępowania sądowego – spółka C. odnosząc się do treści skargi stwierdziła - w piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2010 r., że ma legitymację do udziału w postępowaniu egzekucyjnym. Spółka wskazała na treść art. 6 § 1 lit. a p.e.a. i podała, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, położnej przy ul. K., a okna zobowiązanych umieszczone są w ścianie szczytowej ich budynku, ponad dachem budynku należącego od niej. Samowolne wybicie okien przez skarżących w ścianie ogniowej budynku stwarza, zdaniem spółki zagrożenie rozprzestrzenienia się ewentualnego pożaru oraz jest sprzeczne i nie zapewnia wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Zatem jako podmiot posiadający interes prawny i interes faktyczny w wykonaniu przez skarżących nałożonego na nich obowiązku spółka jest uczestnikiem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego i przysługuje jej prawo strony w postępowaniu administracyjnym (egzekucyjnym) i sądowoadministracyjnym, ponieważ przysługuje jej prawo domagania się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych. Na poparcie swojego stanowiska spółka przytoczyła poglądy doktryny i orzeczenia sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd bada zgodność zakażonej decyzji lub postanowienia pod względem zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji (lub postanowienia) przez sąd administracyjny może dojść tylko w ściśle określonych sytuacjach, wynikających z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a." Ponadto wskazać należy, że stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Dlatego też możliwym było częściowe uchylenie postanowienia organu II instancji pomimo, że w zakresie, w jakim do uchylenia doszło, skarga nie zawiera żadnych zarzutów. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie WINB uchylające postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania i orzekające o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – PINB. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia WINB wskazał art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 2 kpa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postanowienie o zwieszeniu postępowania ma charakter incydentalny i wydawane jest w toku postępowania "głównego". Organ administracyjny rozpatrując zażalenie na postanowienie o zwieszeniu postępowania, kontroluje tylko pewien fragment postępowania administracyjnego i nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia, orzekając np. o ponownym rozpatrzeniu sprawy lub o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie. W ocenie sądu, obydwa tego typu rozstrzygnięcia odnoszą się bowiem do postępowania "głównego", właściwego dla meritum sprawy, oczywiście w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania- tak jak w niniejszej sprawie, co wynika z uzasadnienia postanowienia WINB, w którym ponadto wypowiedziano się nawet o bezprzedmiotowości zawieszenia postępowania egzekucyjnego wobec konieczności wydania nowego tytułu wykonawczego. Wskazać w tym miejscu należy na treść art. 144 kpa, mającego w niniejszej sprawie zastosowanie w związku z art. 18 p.e.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 zatytułowanym zażalenia, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy kpa nie regulują całościowo postępowania zażaleniowego, odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania oznacza, że niezbędne jest przy ocenie zastosowanie przepisów dotyczących odwołania uwzględnienie cech właściwych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. Sprowadza się do tego, że niektóre przepisy dotyczące odwołań nie będą miały w ogóle zastosowania, inne będą mogły być wprost zastosowane, a jeszcze inne z pewnymi modyfikacjami, co odnosi się do art. 138 kpa (tak Adamiak w: Adamiak /Borkowski, KPA. Komentarz, 5 wyd., Warszawa 2003 r. Art. 144 Nb 1). Przypomnieć należy, że w sprawie niniejszej organ II instancji uznał, że brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania i z tego właśnie powodu uchylił postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oraz przekazał sprawę temu organowi do poznanego rozpatrzenia, wskazując jednocześnie, że wskutek wydania wyroku przez WSA w Bydgoszczy zawieszenie postępowania jest bezprzedmiotowe i że kontynuowanie postępowania egzekucyjnego będzie możliwe po wystawieniu nowego tytułu wykonawczego. W ocenie sądu w tej sytuacji - ewidentnego braku podstaw prawnych do zwieszenia postępowania egzekucyjnego organ odwoławczy powinien ograniczyć się do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia organu I instancji z obrotu prawnego (tak Adamiak w cyt. powyżej Komentarzu, a także NSA w wyroku z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt I SA 421/98, System Informacji Prawnej (SIP) Lex, nr 44546 i z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 939/99, SIP Lex, nr 54134). Dlatego też sąd w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uchylił zaskarżone postanowienie WINB. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie są one trafne. Kwestia zawieszenia postępowania egzekucyjnego została unormowana w art. 56 p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (art. 56 § 3). Na to postanowienie, stosownie do treści art. 56 § 4 służy zażalenie. Ustawodawca nie określił jednak jaki krąg podmiotów jest legitymowany do złożenia zażalenia na postanowienie o zwieszeniu postępowania egzekucyjnego. Z żadnego z przepisów zamieszonych w rozdziale 4 p.e.a., zatytułowanym "Zawieszenie i naruszenie postępowania egzekucyjnego" to nie wynika. Należy zatem, zdaniem Sądu przyjąć, że jest to konstrukcja celowa, zwłaszcza gdy ma się na uwadze, iż w tym przypadku będzie miał zastosowanie art. 18 p.e.a., odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów kpa i że dzięki temu nie dojdzie do zamknięcia kręgu podmiotów, których interesy prawne będą mogły być chronione (Z. Leonśki glosa do wyroku NSA z dnia 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1234/92 Teza 1). Nie ma bowiem podstaw, aby w postępowaniu egzekucyjnym chronić interesy prawne węższego kręgu podmiotów, niż to ma miejsce w postępowaniu orzekającym (tamże). W tym miejscu warto przytoczyć także główne tezy z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 10 marca 1993 r., do którego glosę Z. Leońskiego przywołano powyżej. Podkreślono tam, że zastosowanie przepisów kpa przewidziane w art. 18 p.e.a. wskazuje, że prawo wniesienia zażalenia służy każdemu, kto ma w tym interes prawny, względnie obowiązek, a zatem takim podmiotom, które posiadają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym orzekającym. W związku z tym, iż z reguły "...postępowanie egzekucyjne jest postanowieniem wykonawczym w stosunku do postępowania orzekającego, unormowanego w kpa..." (vide komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji R. Hausera i Z. Lońskiego, Wyd. Prawnicze, 1992, s. 38) – w przypadkach, w którym ustawodawca nie określił komu przysługuje prawo wniesienia zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym prawo takie służy osobie, która posiada przymiot strony w poprzedzającym to postępowanie – postępowaniu orzekającym, unormowanym w kpa. Przedstawiona reguła znajduje – zdaniem autora uzasadnienia - potwierdzenie na tle dyspozycji przepisu art. 56 § 4 p.e.a., stosownego w celu wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z treści Prawa budowlanego. Jeżeli w postępowaniu orzekającym, prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego występują dwie strony o sprzecznych interesach i postępowanie to zostanie zakończone nałożeniem na jedną z tych stron określonego obowiązku, ustalonego w decyzji administracyjnej – to druga strona tego postępowania będzie miała interes prawny w doprowadzeniu do wykonania tego obowiązku przez swego przeciwnika procesowego. Celowi temu służy postępowanie egzekucyjne. Jest zatem oczywiste, że strona "uprawnienia" będzie poszukiwała realizacji swoich uprawnień w postępowaniu egzekucyjnym i będzie zainteresowana w jego jak najszybszym zakończeniu. Jeśliby zatem organ egzekucyjny zawiesił postępowanie w trybie przewidzianym w art. 56 § 1 pkt 4, to jest na żądanie wierzyciela, to działanie takie byłoby wymierzone przeciwko interesom strony "uprawnionej". W takim przypadku ochrona jej praw - wobec nie określenia przez ustawodawcę komu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego – może być realizowana wyłącznie poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów kpa, przewidziane w art. 18 p.e.a. Autor uzasadnienia stwierdza, że na tle dyspozycji art. 56 § 1 pkt 4 p.e.a. stosowanej w postępowaniu, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku nałożonego na podstawie przepisów prawa budowlanego, ewidentne jest, iż prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o zwieszeniu postępowania egzekucyjnego powinno przysługiwać osobie, która posiadała przymiot strony w postępowaniu orzekającym. Przyjęcie innego rozwiązania, to jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawniających do wniesienia zażalenia do kategorii podmiotów występujących w obrębie p.e.a., to jest "wierzyciela" prowadziłoby wprost do zwieszenia celów tej ustawy (wyrok NSA z 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1234/92, SIP Lex, nr 24674). Pogląd ten sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela. W świetle zaś powyższych wywodów, które co należy podkreślić - sformułowano na tle stanu faktycznego bardzo podobnego do realiów niniejszej sprawy, uznać należało, że spółka C. była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Niewątpliwie spółka posiada bowiem interes prawny w tym, aby skarżący, choćby dla celów bezpieczeństwa przeciwpożarowego zamurowali otwory okienne w ścianie szczytowej posesji będącej ich własnością. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego zaś i to w oparciu o przesłankę nie przewidzianą przepisem art. 56 § 1 p.e.a., nie dość, że jest bezprawne, to jeszcze powoduje niekorzystne dla spółki przedłużenie postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w pkt 1 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi, jak w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O częściowym wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 206 p.p.s.a., odpowiednio jak w pkt 3 i 4 sentencji wyroku.