VI SA/Wa 1314/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w G. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu. A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 42 poz. 369 ze zm., dalej powoływanej jako PoN) oraz art. 106, 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 i art. 127 § 2 k.p.a. która utrzymywała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w G. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wszczęcia postępowania w sprawie odwołania skarżącego A. W. ze stanowiska notariusza. Do wydania uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Izby Notarialnej w G. uchwałą z dnia [...] października 2006 r. nr [...] na podstawie art. 44 ust. 3 PoN, po zapoznaniu się z protokołem z wizytacji działalności notariusza A. W., prowadzącego Kancelarię Notarialną w E., sporządzonym przez notariusza E. C. oraz z opinią Zespołu Wizytacyjnego negatywnie oceniła działalność ww. notariusza i wydała mu pierwszą ujemną ocenę w rozumieniu art. 16 § 3 ustawy - Prawo o notariacie. Ponadto zatwierdzono zawarte w protokole z wizytacji zaproponowane przez wizytatorów zarządzenia powizytacyjne i zobowiązano A. W. do wykonania tych zarządzeń oraz do nadesłania sprawozdania z ich wykonania w terminie 7 dni od daty otrzymania. Jednocześnie wskazano, że nieudzielenie odpowiedzi w powyższym terminie będzie jednoznaczne z przyjęciem zarządzeń do wiadomości i stosowania oraz uznaniem ich zasadności (k. [...] akt adm.). Nadto uznano za konieczne przeprowadzenie ponownej wizytacji w I kwartale 2007 r. O treści wyżej wymienionej uchwały i konkretnych zaleceniach powizytacyjnych organ samorządu notarialnego poinformował notariusza pismem z dnia [...] listopada 2006 r. (k. [...] akt adm.). W odpowiedzi, A. W. złożył pisemne wyjaśnienia, w których odniósł się do postawionych zarzutów oraz przedstawił jakie działania podjął dla wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości (v. pismo skarżącego [...] listopada 2006 r. k. [...] akt adm.). Kolejną wizytację, na polecenie Rady Izby Notarialnej w G., przeprowadzili w dniu [...] czerwca 2007 r. notariusze A. S. oraz P. M. Ustalenia i wnioski zawarte w protokole z tej wizytacji, a także opinia Zespołu Wizytacyjnego były podstawą do podjęcia w dniu [...] sierpnia 2007 r. przez Radę Izby Notarialnej w G. uchwały nr [...] negatywnie oceniającej działalność skarżącego notariusza. Ponadto, wobec powtórnej negatywnej oceny wizytacji, Rada postanowiła odstąpić od wydania zarządzeń powizytacyjnych. A. W. pismem z dnia [...] października 2007 r. skierowanym do Rady Izby Notarialnej w G. wniósł uwagi i zastrzeżenia do protokołu drugiej wizytacji. W konkluzji wniósł o ponowne rozpatrzenie przedmiotowego protokołu i umożliwienie mu kontynuowanie działalności (k. [...] akt adm.). Na posiedzeniu Rady Izby Notarialnej w G., które odbyło się [...] października 2007 r., stwierdzono, że po zapoznaniu się z ww. pismem skarżącego Rada pozytywnie ocenia chęć poprawienia pracy przez notariusza, jednakże nie widzi podstaw do zmiany oceny wizytacji ani też zmiany treści samego protokołu. W okresie październik – listopad 2007 r. wizytator ds. notarialnych Sądu Apelacyjnego w B. dokonał, na polecenie Ministra Sprawiedliwości, wizytację działalności skarżącego notariusza. Kontrolą objęto czynności notarialne dokonane w okresie od [...] lutego 2005 r. do [...] maja 2006 r. i od [...] stycznia 2007 r. do [...] maja 2007 r. w szczególności w zakresie ustalenia czy doszło do naruszenia przepisów prawa skutkujących nieważnością czynności oraz ustalenie ciężaru gatunkowego dostrzeżonych uchybień. We wnioskach stwierdzono, że suma uchybień poważnych i licznych drobnych jest taka, że nie pozwala na pozytywną ocenę pracy Pana notariusza. Wizytator podzielił negatywną ocenę pracy wyrażoną przez notariuszy E. C. oraz A. S. i P. M. (k. [...]-[...]). Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] Minister Sprawiedliwości poinformował A. W. o wszczęciu wobec niego postępowania w trybie art. 16 § 3 PoN. Jednocześnie, na podstawie art. 16 § 3 i 4 PoN Minister wystąpił do Rady Izby Notarialnej w G. o wydanie opinii w przedmiocie wszczęcia postępowania o odwołanie A. W. ze stanowiska notariusza. Rada Izby Notarialnej w G. uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] pozytywnie zaopiniowała wszczęcie przez Ministra Sprawiedliwości postępowania w sprawie odwołania A. W. ze stanowiska notariusza ze względu na trzy negatywne wyniki wizytacji. Wskazała ponadto, że przyjmuje do wiadomości wyjaśnienia notariusza złożone na posiedzeniu Rady dotyczące przebytej choroby nowotworowej, która według zainteresowanego mogła mieć wpływ na uchybienia zawodowe (k. [...] akt adm.). A. W. wniósł zażalenie na powyższą uchwałę, wnosząc o jej zmianę poprzez wydanie uchwały negatywnie opiniującej wszczęcie wobec skarżącego przedmiotowego postępowania o odwołanie ze stanowiska notariusza. W uzasadnieniu szeroko opisał swoje problemy zdrowotne i ich wpływ na prawidłowe funkcjonowanie kancelarii. Zdaniem odwołującego się, organ samorządu powinien uwzględnić podniesione okoliczności. Podkreślił, że wszystkie błędy wykazane w trakcie wizytacji zostały usunięte. Uwypuklił, że nie było skarg na jego pracę ani nie toczą się żadne postępowania sądowe, administracyjne lub odszkodowawcze związane z wykonywanymi obowiązkami. Ponadto zaakcentował, iż żaden ze sporządzonych aktów notarialnych nie był przedmiotem postępowania sądowego w postępowaniu cywilnym ani w postępowaniu odwoławczym wieczystoksięgowym. Krajowa Rada Notarialna, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, wydała w dniu [...] kwietnia 2009 r. uchwałę nr [...], którą utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu uchwały odwołując się do przepisów wyznaczających status zawodowy notariusza jako osoby zaufania publicznego, organ stwierdził, że skoro analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, iż wyniki trzech wizytacji z lat 2006, 2007 i 2008 skutkowały trzema ujemnymi ocenami pracy skarżącego notariusza, to w opinii Krajowej Rady Notarialnej jest to wystarczającą podstawą dla pozytywnego zaopiniowania wniosku o odwołanie A. W. ze stanowiska notariusza. W skardze na powyższą uchwałę skierowanej do sądu administracyjnego A. W. podniósł zarzut naruszenia art. 124 § 2 w zw. z art. 125 § 3 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., gdyż organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia wszechstronnie zawartego w nim rozstrzygnięcia i nie odnosi się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Wnosząc o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia A. W. zarzucił organowi pominięcie wszystkich okoliczności faktycznych, a w szczególności dotychczasową postawę skarżącego i okoliczności związane z jego stanem zdrowia. Podniósł, że Kancelaria Notarialna, którą prowadzi od [...] lutego 2005 r., była wizytowana nie trzy, ale czterokrotnie, bowiem oprócz wizytacji na które powołuje się organ, w styczniu 2007 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości naliczania i odprowadzania opłat sądowych. Ocena z tej kontroli była pozytywna. Skarżący ponowił argumenty merytoryczne wobec nietrafnych, jego zdaniem, zarzutów zawartych w protokołach wizytacji. Wskazał, iż pisemnie ustosunkował się do zarzutów zawartych w zarządzeniach wydanych po wizytacjach przeprowadzonych przez organ samorządu notarialnego, jednakże organ nie ustosunkował się do powyższych pism. Jeszcze raz podkreślił, że nie było skarg na jego pracę ani nie toczą się żadne postępowania sądowe, administracyjne lub odszkodowawcze związane z wykonywanymi obowiązkami. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. skarżący popierał skargę wnosząc o uchylenie uchwał obu instancji. Uchwale Rady Izby Notarialnej w G. zarzucił naruszenie art. 124 k.p.a. oraz art. 16 § 3 Prawa o notariacie, gdyż jego zdaniem to rozstrzygnięcie nie zawiera opinii. Wyjaśnił dodatkowo, że wizytacja w styczniu 2007 r. została przeprowadzona przez notariusz B. M., wynik odnotowany jest księdze lustracji, a także, iż nie posiada informacji o treści wyciągu z protokołu Nr [...] . Pełnomocnik organu wskazał, że przesłane do Sądu akta są kompletne. Podniósł, że nie jest w stanie stwierdzić, czy wyciąg z protokołu Nr [...] został skarżącemu przesłany, a ponadto nie jest w stanie ustosunkować się do kwestii wizytacji ze stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Izby Notarialnej w G. z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 42 poz. 369 ze zm.) Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Organ samorządu notarialnego współdziałający w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez właściwy organ (Minister Sprawiedliwości) działa na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. Przepis art. 106 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy inny przepis prawa (w tym przypadku art. 16 § 3 Prawa o notariacie) uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Podkreślenia przy tym wymaga, że z jednej strony organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie zasadniczej (odwołania ze stanowiska notariusza), a z drugiej, organ podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie głównej nie może sprawdzać czy weryfikować postanowienia akcesoryjnego wydanego w trybie art. 106 k.p.a. Weryfikacja tego postanowienia jest możliwa wyłącznie w drodze zażalenia, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na organie współdziałającym w postępowaniu właściwym ciążą wszystkie obowiązki wynikające z przepisów procesowych (vide glosa J. Borkowski do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999/3/56). Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Izby Notarialnej w G. "podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości w zakresie wszczęcia postępowania o odwołanie ze stanowiska notariusza na podstawie trzech negatywnych wyników wizytacji" co sugeruje, że za przedmiot współdziałania z organem administracji publicznej Rada Izby Notarialnej uznała samo wszczęcie postępowania, które jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] grudnia 2008 r. wszczął Minister Sprawiedliwości. Niewątpliwie użyto sformułowania niewłaściwego, gdyż z treści art. 16 § 3 Prawa o notariacie wynika, iż opinia winna być wydana w przedmiocie odwołania notariusza, a nie w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odwołania. W powyższej uchwale stwierdzono ponadto, że organ przyjmuje do wiadomości wyjaśnienia A. W. złożone na posiedzeniu Rady dotyczące przebytej choroby nowotworowej, która według zainteresowanego mogła mieć wpływ na uchybienia zawodowe. W ocenie Sądu, uchwała Rady Izby Notarialnej w G. narusza art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie, gdyż nie zawiera opinii o jakiej mowa w tym przepisie, natomiast opiniuje samo wszczęcie postępowania w sprawie odwołania notariusza ze stanowiska. Nawet gdyby uznać, że omawiana uchwała (opinia) została wydana na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie, gdyż w jej podstawie prawnej powołano ten przepis, natomiast Krajowa Rada Notarialna dokonała korekty stwierdzając, że wzmiankowana opinia z dnia [...] stycznia 2009 r. "została wydana w przedmiocie odwołania A. W. ze stanowiska notariusza" to i tak nie można uznać, iż opinia Rady Izby Notarialnej w G. spełnia wszystkie wymagania wynikające z tego przepisu, jak również innych przepisów prawa o notariacie, a w szczególności art. 35 pkt 1 i 2 Prawa o notariacie. Jak wcześniej wspomniano, podstawę prawną zasięgnięcia opinii rady izby notarialnej stanowi art. 16 § 3 Prawa o notariacie. Powołany przepis nie określa ani zakresu, ani elementów jakie powinna zawierać opinia. Zadaniem rady izby notarialnej jest wyłącznie wydanie opinii pozytywnej lub negatywnej, która może przyczynić się do rozszerzenia stanu faktycznego sprawy i pozyskania argumentów przemawiających za lub przeciw odwołaniu notariusza w postępowaniu toczącym się przed Ministrem Sprawiedliwości. Opinia rady jako organu współdziałającego nie jest wiążąca, ma jedynie wzbogacić wiedzę organu prowadzącego postępowanie o przebiegu pracy zawodowej opiniowanego, przestrzeganiu przez niego zasad etyki zawodowej, ewentualnie innych okolicznościach istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania notariusza ze stanowiska. Z procesowego punktu widzenia stanowi ona część materiału dowodowego zebranego w sprawie w przedmiocie odwołania ze stanowiska, do którego organ prowadzący tamto postępowanie winien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z regułami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a. Przytoczone wyżej stwierdzenie o przyjęciu przez organ do wiadomości wyjaśnień A. W. złożonych na posiedzeniu Rady w żadnym razie nie może być uznane za uzasadnienie stanowiska organu, gdyż jest to jedynie stwierdzenie faktu, a nie jego ocena. Zdaniem Sądu, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zarówno przez Radę Izby Notarialnej w G. jak i Krajowej Rady Notarialnej nie realizuje podstawowej dyrektywy wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakładającej na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Natomiast ocena wyrażona przez organy samorządu notarialnego, na obszarze właściwości którego A. W. dokonywał powierzonych mu czynności notarialnych, nie koresponduje z wyrażoną w tym przepisie zasadą prawdy obiektywnej. Z treści zaskarżonych uchwał wynika bowiem, że negatywna opinia o notariuszu w całości została oparta na ujemnych ocenach uzyskanych z wizytacji. Nie kwestionując w żadnym razie uprawnień i obowiązków wynikających z istoty samorządu notarialnego takich jak: reprezentowanie notariatu i ochrona praw jego członków, dbałość o poziom usług świadczonych przez notariuszy poprzez wizytowanie kancelarii (art. 44 prawa o notariacie), organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej oraz nadzór w tym zakresie (art. 35 i 40 powołanej ustawy), a w szczególności nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza" (art. 35 pkt 2 ww. ustawy) należy stwierdzić, że w sprawach o wydanie opinii na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie organ opiniujący ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, 77, 80 k.p.a.), czego wyrazem jest wydanie postanowienia odpowiadającego wymogom zawartym w art.107 § 3 k.p.a. (v. art.124 i 126 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ naruszył cytowane przepisy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, iż wizytowany notariusz w pismach z [...] listopada 2006 r. oraz [...] października 2007 r. skierowanych do Rady Izby Notarialnej w G. kwestionował postawione zarzuty. Na pierwsze z nich nie udzielono skarżącemu odpowiedzi. Gdy chodzi o drugie, w którym notariusz wnosił również o zmianę oceny, Rada Izby Notarialnej w G. na [...] posiedzeniu w dniu [...] października 2007 r. pozytywnie oceniła chęć poprawienia pracy przez notariusza, jednakże nie widziała podstaw do zmiany oceny wizytacji ani też zmiany treści samego protokołu (k. [...] akt adm.). Uwypuklić przy tym należy, że przytoczone stanowisko nie wyjaśnia powodów dla których nie zdecydowano się na zmianę oceny pomimo, że skarżący w piśmie z dnia [...] października 2007 r. szczegółowo przedstawił zarzuty wobec protokołu wizytacji. Z ww. pisma strony wynika, że protokół z ponownej wizytacji został doręczony skarżącemu w dniu 17 września 2007 r. wraz z Uchwałą nr [...] podjętą w przedmiocie drugiej negatywnej oceny wizytacji. Wobec braku w aktach administracyjnych zwrotnego poświadczenia odbioru omawianego protokołu w innej dacie niż wskazuje skarżący notariusz, nie można uznać, że miał on możliwość wypowiedzenia się odnośnie protokołu wizytacji przed podjęciem przez organ samorządu Uchwały nr [...], co miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2007 r. Z akt sprawy nie wynika również, że informacja zawarta w protokole posiedzenia z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] została doręczona stronie. Zarzuty odnośnie nierozpatrzenia złożonych pism skarżący zawarł również w skardze i podtrzymał przed Sądem. W tej sytuacji, należy uznać, że organ oparł swoją opinię o notariuszu na podstawie niezweryfikowanych zarzutów. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzono, że zastosowanie do opinii trybu określonego w art. 106 § 3 k.p.a leży w interesie notariuszy poddanych procedurze odwołania, jako gwarancja ochrony ich praw i możliwości kwestionowania opinii Rady Izby Notarialnej poprzez składanie zażalenia do Krajowej Rady Notarialnej, która zobowiązana jest odnieść się do zarzutów skarżącego i ponownie rozważyć zasadność opinii w zakresie odwołania notariusza. W tej sprawie organ odwoławczy nie rozpoznał w całości złożonego zażalenia. Nie rozważył okoliczności uważanych przez stronę za istotne i przemawiające na jej korzyść w szczególności dotyczących dotychczasowego przebiegu pracy zawodowej i postawy skarżącego. Ponadto pominął argumentację A. W. związaną z jego stanem zdrowia, która zdaniem strony, stanowiła okoliczność losową, usprawiedliwiającą problemy z wykonywaniem obowiązków zawodowych. Na szczególną uwagę zasługuje kwestia pominięcia przez organ wyników wizytacji (kontroli, lustracji) przeprowadzonej u notariusza w styczniu 2007 r. Organ nie wypowiada się o tej kontroli, ani w uchwałach ani w odpowiedzi na skargę. Również podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu nie potrafił odnieść się do zawartej w skardze argumentacji strony w tym zakresie. Jest to szczególnie istotna okoliczność, gdyż strona wskazuje, że wynik tej kontroli był dla niej pozytywny. Wydanie zaskarżonej uchwały przy braku rozważenia wyniku kontroli ze stycznia 2007 r. (według strony pozytywnego), a także wspominanych wyżej okoliczności podnoszonych w pismach do organu - w tym w szczególności dotyczących dotychczasowego przebiegu pracy zawodowej skarżącego, jego postawy, problemów zdrowotnych czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy uchybiły wskazanym przepisom naruszając ponadto zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu (pkt 2 wyroku). Wobec braku wniosku skarżącego, nie wydano orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ wyda rozstrzygnięcie respektując z mocy art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu.