I OSK 1073/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Łd 92/10 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 92/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] października 2008 r. przyznał E. S. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dziecko I. S. w kwocie 280 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 2 pkt 7d, art. 9 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 z późn. zm.),uchylił w całości wskazaną wyżej decyzję i orzekł o odmowie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wskazując na okoliczność, że E. S. dwukrotnie pobrała alimenty, wyegzekwowane i przekazane jej przez komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. W związku z tym organ uznał pobrane świadczenia za nienależne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zwracając dodatkowo uwagę, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacane są w zastępstwie dłużnika alimentacyjnego w sytuacji, gdy dłużnik alimentacyjny nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań. W sytuacji zatem, gdy osoba uprawniona otrzymuje świadczenia alimentacyjne bezpośrednio z rąk dłużnika alimentacyjnego (czy też za pośrednictwem komornika), oczywistym jest, iż brak jest podstaw do równoległego pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Na tę decyzję E. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazując, że nie jest dla niej zrozumiałym fakt pozbawienia jej prawa do świadczenia za cały okres, a nie tylko za miesiące, w których otrzymała omyłkowo świadczenie wyegzekwowane przez komornika. Podała, że nie jest prawdą twierdzenie organu, iż odmówiła ona zwrotu otrzymanych pieniędzy. Wnioskowała jedynie o rozłożenie na raty, bowiem znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 92/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2009 r., oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Sąd wskazał, że żadna ze stron niniejszego postępowania nie kwestionowała ustalonego stanu faktycznego, z którego wynika, iż skarżąca w trakcie otrzymywania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w miesiącu październiku i listopadzie 2008 r., dostała przelewem od komornika sądowego kwoty każda po około 163 zł. Po pewnym czasie powzięła wiadomość, że kwoty pieniędzy, które otrzymała zostały omyłkowo przekazane na jej konto, zamiast trafić do organu administracji, przy czym błąd ten powstał po stronie kancelarii komorniczej, co także nie zostało zakwestionowane. Sąd z naciskiem podkreślił, że skarżąca nie uchylała się od zwrotu otrzymanych kwot pieniężnych, wręcz przeciwnie, wykazała gotowość ich zwrotu wnioskując jedynie o rozłożenie ich na raty, gdyż jej sytuacja finansowa nie pozwalała na jednorazowy zwrot tychże kwot. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że w zaistniałej sytuacji, w której bezsporne pozostaje również, że skarżąca jest osobą starszą i chorą, organy nie były uprawnione do pozbawienia skarżącej prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego za cały okres zasiłkowy. Ponadto obarczanie winą i konsekwencjami skarżącej za całą sytuację jest, zdaniem Sądu, rażącym naruszeniem zasady państwa prawa, zasady praworządności, jak i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że ewentualny zwrot otrzymanych kwot pieniężnych to kwestia rozliczeń wyłącznie między skarżącą, a komornikiem. Zatem niezrozumiałe jest dla Sądu, że negocjacje w tym zakresie podjął organ. Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji organ powinien wstrzymać działania prawne do czasu dojścia przez skarżącą i kancelarię komorniczą do porozumienia, co do sposobu i trybu zwrotu otrzymanych środków finansowych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego - art. 24 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.), przez jego niezastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd faktu, że w sprawie miało miejsce pobranie przez skarżącą nienależnego świadczenia w rozumieniu tej ustawy, co uzasadnia uchylenie bez zgody strony decyzji, na mocy której nabyła ona prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 6 i 7 k.p.a., poprzez jego zastosowanie wynikające z przyjęcia wadliwego założenia, że organy naruszyły zasadę praworządności uznając za udowodniony fakt pobrania świadczeń nienależnie oraz że organy winny brać pod uwagę postawę skarżącej i ustalić osobę odpowiedzialną za przekazanie skarżącej alimentów; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy w związku z art. 8 k.p.a., poprzez jego zastosowanie wynikające z przyjęcia wadliwego założenia, że organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania, przy czym zdaniem Sądu to naruszenie polegało na niepodjęciu działań, do których organy i tak nie były uprawnione; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w związku z art. 9 k.p.a., poprzez jego zastosowanie wynikające z przyjęcia wadliwego założenia, że skarżąca jest osobą starszą i chorą, wymagającą specjalnego traktowania przez organy orzekające; d) art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak oceny zaskarżonego aktu ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie, gdyż Sąd ograniczył się do kontroli decyzji pod względem prawa procesowego, pomijając prawo materialne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie wziął pod uwagę brzmienia przepisu art. 24 ust, 1 i art. 2 pkt 7d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, z którego to przepisu tego wynika, że jeśli dojdzie do pobrania świadczenia nienależnego, to organ ma prawo uchylić bez zgody strony decyzję o przyznaniu świadczenia. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów doszło do otrzymania alimentów. Organ przyznał, że w istocie komornik omyłkowo przekazał skarżącej alimenty w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednak, w ocenie organu, skarżąca kwoty te pobrała i wykorzystała mając świadomość, że nie jest do tego uprawniona, gdyż była o tym pouczona w decyzji o przyznaniu świadczenia. Skarżący kasacyjnie wskazał na próbę skłonienia skarżącej do zwrotu tych kwot, jednakże ona była zainteresowana wyłącznie ich płatnością w ratach. Podkreślono, że organy orzekające nie dysponują uprawnieniem do rozłożenia na raty kwot pobranych alimentów, wobec czego organ pierwszej instancji miał prawo podjąć decyzję o uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., Sąd skupił się na okolicznościach pozaprawnych, wskazując na konieczność badania faktów, nie mających dla sprawy znaczenia, to jest postawy skarżącej i ustalania osoby odpowiedzialnej za przekazanie alimentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie zaznaczyć należy, że świadczenia alimentacyjne są świadczeniami okresowymi przyznawanymi i płatnymi najczęściej miesięcznie i podobnie świadczenia wypłacane z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wypłacane są w okresach miesięcznych, o czym stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. "Osobą uprawnioną" jest – zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy – osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Pojęcie "egzekucja bezskuteczna" wyjaśnione zostało w art. 2 pkt 2 ustawy – bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. W niniejszej natomiast sprawie, pomimo wskazanego wyżej obowiązku ustawowego, organy administracyjne nie wykazały, że nastąpiła bezskuteczność egzekucji. Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w następujących przypadkach: 1) jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, 2) egzekucja stała się skuteczna, 3) członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, 4) osoba nienależnie pobrała świadczenia. Natomiast z treści art. 2 pkt 7 lit. d tej ustawy wynika, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego będzie można uznać za nienależnie pobrane wówczas, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, przy czym sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" oznacza, że uprawniony w tym samym okresie musi pobierać jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł. O jednoczesności pobierania obu świadczeń można zatem mówić wtedy, gdy świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego dotyczy tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty. Wtedy kumulacja tych świadczeń powoduje zatem, że świadczenie z funduszu staje się świadczeniem nienależnie pobranym. Odmienna interpretacja niweczyłaby bowiem cel ustawy, jakim było zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nawet jednorazowe dobrowolne wypłacenie przez dłużnika alimentacyjnego uprawnionemu niewielkiej części zaległych alimentów w trakcie pobierania świadczenia z ustawy skutkowałoby utratą tego świadczenia w okresie świadczeniowym. Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim pragnie jednak zauważyć że, aby organ mógł domagać się zwrotu "nienależnie pobranych świadczeń", musi wcześniej wydać decyzję w tym przedmiocie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało bowiem w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o uchyleniu wcześniejszej decyzji o przyznaniu świadczenia i jednocześnie odmówiło przyznania tegoż świadczenia. Nie została zatem wydana decyzja o tym, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobrane przez E. S. na dziecko I. S. za okres od dnia 1 grudnia 2008 r. do dnia 30 września 2009 r., są świadczeniami nienależnie pobranymi. Nie ma zatem stosownego aktu prawnego, na podstawie którego organ mógłby żądać zwrotu pobranego świadczenia. Dodać przy tym należy, że od decyzji o uznaniu świadczenia na nienależne i obowiązku jego zwrotu, stronie przysługuje odwołanie, z którego to jednak w niniejszej sprawie nie mogła skorzystać, jako, że stosowna decyzja nie została w ogóle wydana. Wskazać ponadto należy, że zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji pominęły okoliczność, że tylko wówczas można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu (w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy), gdyby w okresie, gdy były wypłacane świadczenia z funduszu skarżąca (jej syn) otrzymała alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów. Tymczasem w niniejszej sprawie nie odniesiono się do kwestii, czy pomimo otrzymanej w miesiącu październiku i listopadzie 2008 r. kwoty alimentów, nadal istnieje zadłużenie z tytułu zaległych i bieżących alimentów, a jeśli tak, to czy przekracza dwumiesięczną należność. Organy administracyjne rozpatrujące niniejszą sprawę uznały jedynie, że E. S. (jako przedstawicielka osoby uprawnionej – I. S.) dwukrotnie pobrała alimenty, wyegzekwowane i przekazane jej przez komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Mając na uwadze stwierdzić należy, że z treści powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z instytucją "świadczenia nienależnie pobranego", przy czym pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Na aprobatę zasługują zatem wywody Sądu pierwszej instancji, że błąd powstały po stronie kancelarii komorniczej, polegający na przelaniu na konto strony – a nie organu administracji – kwoty alimentów, nie może obciążać strony, która zresztą, jak wynika z akt sprawy jest osobą chorą i nieporadną, a ponadto wyraziła gotowość zwrotu tych pieniędzy (czemu zresztą organ nie zaprzecza). Także prośba rozłożenia na raty nie może stanowić okoliczności obciążającej stronę. Taki sposób traktowania w istocie narusza zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 27 ust. 9 powołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, że w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego komornik sądowy przekazuje wyegzekwowane od dłużnika kwoty zaliczone na poczet alimentów organowi właściwemu wierzyciela do wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Oznacza to zatem, że jeżeli komornik uchybił temu przepisowi i przez pomyłkę przekazał wyegzekwowane pieniądze bezpośrednio na konto wierzyciela, to wtedy organ wierzyciela winien tę sytuację wyjaśnić z tymże komornikiem, a nie winą za zaistniałą sytuację obciążać wierzyciela. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w swym uzasadnieniu do niektórych kwestii wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, to jednak nie miało to wpływu na zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Tym samym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.