II OSK 1309/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz B. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 979/09 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od J. W. na rzecz B. U. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 979/09, po rozpoznaniu skargi J. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] Wójt Gminy S. po rozpatrzeniu wniosku B. U. z dnia [...] maja 2007 r., określił uwarunkowania środowiskowe dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie i zabudowie kabiny lakierniczej, zabudowie kabiny śrutowni, magazynu wyrobów gotowych i magazynu stali. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których można wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. Wójt Gminy S. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu, z którego to obowiązku strona wywiązała się w dniu 16 sierpnia 2007r. Następnie w dniu 28 sierpnia 2007r. informację o raporcie i możliwości składania wniosków i zarzutów dotyczących planowanej inwestycji podano do publicznej wiadomości. Na powyższe postanowienie w dniu [...] lipca 2007r. do Urzędu Gminy wpłynęły zażalenia W. M. i J. W. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie zobowiązujące do sporządzenia raportu, organ odwoławczy uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w wyniku którego Wójt Gminy wydał postanowienie z dnia [...] października 2007r. zobowiązujące do sporządzenia raportu. W dniu 19 października 2007r. inwestor przedłożył raport, który w dniu 26 października 2007r. podany został do informacji publicznej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie B. oraz postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. Starosta B. dokonali uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Organy opiniujące stwierdziły, że zakres oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko po modernizacji istniejącego zakładu nie pogorszy walorów środowiska, z kolei eksploatacja instalacji po realizacji planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodować przekroczeń standardów jakości środowiska. W dniu 21 listopada 2008r. odbyła się rozprawa administracyjna otwarta dla społeczeństwa, na której obecny był autor raportu, który zasugerował, że w przypadku wątpliwości dotyczących przekroczeń norm emisyjnych organ prowadzący sprawę w zakresie wydania decyzji środowiskowej może nałożyć obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, co uczyniono w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. W. podnosząc, że nie zgadza się na realizację przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że z charakterystyki projektowanego przedsięwzięcia przedstawionej w raporcie oraz ze stanowisk organów ochrony środowiska i ochrony sanitarnej w zakresie uzgodnień wynika, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało negatywnego oddziaływania na środowisko oraz warunki życia i zdrowia ludzi, brak jest dowodów przeciwnych, stanowiska tych organów mają moc wiążącą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wstrzymanie jej wykonania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że raport został sporządzony prawidłowo oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył na piśmie wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów na okoliczność rozmiaru produkcji firmy B. Strona podniosła, że raport sporządzony przez inwestora w wykonaniu postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. jest nierzetelny, oparty został na niedokładnych danych, przede wszystkim zawiera analizę znacznie mniejszej niż w rzeczywistości jest prowadzona produkcji, a w konsekwencji znacznie mniejszych emisji z nią związanych. Do skargi przyłączył się obecny na rozprawie uczestnik postępowania W. M., który dodatkowo wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego zgłaszał zastrzeżenia do raportu, a przede wszystkim fakt, że raport nie dotyczy wszelkich emisji, które powstają także podczas remontów, a jedynie te podczas produkcji. Uczestnik postępowania B. U. wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że naczepy produkowano już w latach 2006-2007, przyczepy aluminiowe były lakierowane w wielkości 30-70%, zaś przyczepy stalowe wszystkie, dodał, iż obecnie istniejące lakiernie mają charakter tymczasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że przedłożony przez inwestora raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko budzi zastrzeżenia, w konsekwencji przyjęcie go za podstawę czynionych ustaleń faktycznych uzasadnia zarzut nie podjęcia przez organ administracji wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą. Sąd podkreślił, że postanowienie stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu wyznacza ramowo elementy, które muszą znaleźć się w raporcie, co oznacza, że konkretne ustalenia stanu faktycznego pozostawiono do zrealizowania na etapie tworzenia raportu. Raport oddziaływania na środowisko jest w przedmiotowej sprawie jedynym dowodem w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko. Na nim opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z powyższych względów raport winien być rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości oraz sporządzony w zakresie wyznaczonym postanowieniem zobowiązującym do jego sporządzenia oraz obowiązującymi przepisami prawa. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z w/w wad i nie podjęcie próby wyeliminowania wadliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA z dnia 29 stycznia 2009r., sygn.akt II SA/Łd 732/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 487500). Raport o oddziaływaniu na środowisko podlega ocenie organów uzgadniających i jeżeli budzi zastrzeżenia organ uzgadniający obwiązany jest wezwać inwestora do jego uzupełnienia, a w razie nie zastosowania się do wezwania organ odmówi uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA z dnia 29 listopada 2006r., sygn.akt IV SA/Wa 1502/06 niepubl., dostępny w LEX Lex nr 308041). Sąd wskazał, że raport został sporządzony po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] października 2007r., zatem w oparciu o obowiązujące rozstrzygnięcie tego organu. Niemniej jednak raport ten nie został sporządzony w zakresie wyznaczonym tym postanowieniem, a ponadto żaden z organów administracji nie zbadał tego dokumentu pod tym właśnie kątem. Zakres sporządzonego raportu jest istotny również z uwagi na fakt, że postępowanie nie dotyczy realizacji zupełnie nowego przedsięwzięcia, jak wynika z wniosku inwestora planowane zamierzenie polega w istocie na rozbudowie dotychczasowego. A skoro tak to słusznie organ zobowiązał do przeprowadzenia stosownych analiz w odniesieniu do całego przedsięwzięcia, na które składają się dwa elementy, dotychczas istniejący i już od dawna funkcjonujący zakład oraz część planowana. Jednakże ostatecznie organ pierwszej instancji nie zweryfikował raportu w zakresie jaki sam wyznaczył, nie poczynił takich ustaleń także organ odwoławczy. Przede wszystkim jednak, nie skonfrontował raportu z podnoszonymi w toku postępowania administracyjnego argumentami stron postępowania w zakresie wielkości prowadzonej dotychczas produkcji i przewidywanej wielkości. Organy nie zbadały tej kwestii, w konsekwencji nie przeanalizowały wpływu i wielkości wszystkich uciążliwości dla terenów sąsiednich. Powstanie kolejnych stanowisk produkcyjnych pociąga za sobą powstanie odpowiednich ilości zanieczyszczeń i zwiększy dotychczasowy poziom hałasu i emisji. Nie zwróciły również uwagi na zakres prowadzonej przez inwestora działalności, która obok działalności produkcyjnej obejmuje także działalność remontową, konserwatorską, która nie jest wolna od różnego rodzaju uciążliwości dla środowiska. Przedłożony raport nie obejmuje swoją analizą tych kwestii, a z całą pewnością składają się one na całość planowanego i istniejącego już przedsięwzięcia. Sąd zwrócił uwagę, że w sprawach zmierzających do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia raport oddziaływania na środowisko jest podstawowym dowodem, jednakże nie zwalnia to organu administracji od przeanalizowania wszystkich zgłaszanych przez strony postępowania zarzutów, podnoszonych argumentów i skonfrontowania ich z wynikami raportu. Brak takiej analizy czyni w ocenie Sądu przedwczesnym wydanie pozytywnej decyzji dla inwestora. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o uwzględnieniu skargi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł B.U., zarzucając naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania i rozbudowie Zakładu [...] "B." dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt II SA / Łd 688 / 08; - art. 56 ust 1b pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. (tekst jednolity Dz. U. Nr 25 z 2008r. poz. 150) przez nieuwzględnienie opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2008 r. oraz Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2008 r.; - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie faktu, że raport dotyczy całości produkcji firmy "B" i to zarówno produkcji jak i napraw oraz oddziaływanie na środowisko terenów poza zakładem; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie, że w decyzji SKO będącej przedmiotem rozpoznania WSA zgodnie z art. 56 ust. 4 pkt 2 oraz art. 5 nałożono na inwestora obowiązek monitoringu i analizy porealizacyjnej; - art. 141 pkt 4 p.p.s.a. przez pominięcie faktu, że sprawa wielkości produkcji była wyjaśniana w toku postępowania o wydanie uzgodnień przedsięwzięcia polegającego na budowie i rozbudowie przedmiotowego zakładu i art. 133 § 1 p.p.s.a. i 141 pkt 4 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że przedmiotowy raport nie realizuje postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2007 r. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie precyzuje w jakim zakresie raport nie wykonuje zadań wynikających z postanowienia Wójta Gminy S. z [...] października 2007 r. określających jego zakres. Skarżący powołał się na zapadły już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2009 r. w przedmiocie uzgodnienia polegającego na budowie i rozbudowie przedmiotowej inwestycji. Przedmiotem skargi był raport, który jest jednocześnie przedmiotem niniejszej skargi, a uczestnikiem postępowania był J. W., będący skarżącym w niniejszej sprawie. W wyżej wskazanym wyroku Sąd oceniając raport uznał, że nie narusza on przepisów. W ocenie skarżącego ocena prawna raportu pozostaje pod ochroną art. 153 p.p.s.a. Skarżący, wskazując na treść raportu zawartą na stronach: 5, 7, 10, 21, 22, 24, 25, 26, 79, 80 i 81 podniósł, że zarzuty dotyczące zakresu raportu i przedmiotu opracowania są sprzeczne z jego treścią. W jego ocenie Sąd pierwszej instancji nie oparł się na całości akt sprawy i pominął szereg części raportu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez błędne zastosowanie I uwzględnienie skargi wobec braku okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji, w sytuacji, gdy stosownie do art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie okoliczności uzasadniających zarzut naruszenia przez decyzje prawa materialnego i nieodniesienie się do argumentacji zawartej w treści decyzji, a także wadliwe wskazanie kierunków dalszego postępowania; 3) art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie nowej oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi poglądem w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO podkreśliło, że podstawowym dowodem niewątpliwie jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wbrew zarzutom Sądu raport był badany pod kątem jego prawidłowości i konfrontowany z podnoszonymi w toku postępowania zarzutami stron. Do zgłaszanych uwag do raportu odnosił się w toku postępowania przed Kolegium biegły, który sporządził raport oraz inwestor. Raport podlegał ocenie w postępowaniach uzgodnieniowych prowadzonych przez Starostę B. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie B. Postanowienia podjęte w trybie art. 106 k.p.a., będące współdecyzjami z materialnego punktu widzenia, wiążą organ rozstrzygający o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienia organów drugiej instancji w przedmiocie uzgodnień, zapadłe na podstawie sporządzonego raportu, oceniane były także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokami sygn. akt II SA/Łd 406/08 z dnia 14 sierpnia 2008 r. i II SA/Łd 688/08 z dnia 21 lipca 2009 r. oddalił skargi na te postanowienia. W szczególności SKO wskazało na uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 2009 r., w którym zawarto ocenę odnoszącą się do raportu. Uczestnicy J. W. i W. M. w odpowiedziach na skargi kasacyjne wnieśli o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwioną podstawę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie B. U. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazują na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., podane w sposób pozwalający stwierdzić, że sąd dokonał oceny sprawy odnosząc się do wszystkich kwestii podlegających badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym i do zarzutów skargi. Sąd winien się odnieść do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, raport oddziaływania na środowisko jest jedynym dowodem w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko. Jednakże Sąd pierwszej instancji pominął zupełnie fakt, że wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia poprzedzone było procedurą współdziałania z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Powiecie B. oraz Starostą B., o której mowa w art. 106 k.p.a. Wskazane organy uczestniczyły w załatwieniu sprawy przez wydanie uzgodnień w zakresie swych właściwości. Rozstrzygnięcia uzgadniające zostały poddane kontroli sądu administracyjnego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie II SA/ Łd 406/08 wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2008 r. oraz w sprawie II SA/Łd 688/08 wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. oddalił skargi. W sprawie II SA/Łd 688/08 zostało sporządzone uzasadnienie, w którym zawarto ocenę raportu oddziaływania na środowisko. Kwestia oceny raportu dokonana przez sąd administracyjny w sprawie, w której kontroli sądu poddano postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. należy do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Rozważenia bowiem wymaga w pierwszej kolejności zagadnienie związania oceną prawną wyrażoną w wyrokach oddalających skargi na postanowienia wydane w trybie współdziałania (art. 153 p.p.s.a.). Związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu, w sposób zasadniczy decyduje o rozstrzygnięciu sprawy. Dlatego też uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania w tym przedmiocie. Ich brak czyni niemożliwym dalszą weryfikację rozstrzygnięcia. Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza treści raportu winna odnosić się do konkretnych zapisów w nim zawartych. Sąd pierwszej instancji kwestionując zakres sporządzonego raportu nie wskazał, które konkretnie fragmenty świadczą o tym, że raport nie czyni zadość zakresowi wyznaczonemu postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymaga natomiast rozważań konkretnie zakotwiczonych w treści raportu. Zbyt duży stopień ogólności, odrywający rozważania Sądu od konkretnej treści raportu, czyni stanowisko w zasadzie nieweryfikowalnym. Zatem skoro Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy tym samym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie, jak wynika z powyższych rozważań, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest tak daleko idące, w aktualnym stanie sprawy, brak jest podstaw do czynienia jakichkolwiek rozważań dotyczących pozostałych zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.