II SA/Łd 49/10

Dnia 16 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu dotyczącego wyników oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]; 2. zasądza od organu - Zarządu Województwa [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej - Gminy Miasto R. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych. LS Zarząd Województwa [...] uchwałą z dnia [...] roku, Nr [...] oddalił protest od etapu oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Osi Priorytetowej I Infrastruktura transportowa, Działanie I.1 Drogi Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Gmina Miasto R. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Budowa zachodniej obwodnicy Miasta R. o długości 6554 m – odcinek A-C-F od ulicy B. przez istniejące rondo "C" do ul. S. oraz odcinek F-L od ul. S. do ulicy N.". W treści wniosku wskazano, że z uwagi na obecny przebieg dróg krajowych Nr 42 i 91 przez zabytkowe centrum miasta potrzeba realizacji projektu wynika z konieczności odciążenia śródmiejskich odcinków dróg oraz poprawy powiązań infrastruktury drogowej w obszarze północno – zachodniej części miasta. Celem ogólnym projektu jest poprawa stanu dróg oraz poprawa powiązań infrastruktury drogowej w obszarze północno – zachodniej części miasta, zmierzająca do wykreowania alternatywnego połączenia drogowego względem obecnego przebiegu dróg (odciążenie odcinków śródmiejskich istniejącej drogi) oraz zapewnienia sprawnego systemu obsługi transportowej lokalnej strefy przemysłowo – magazynowej (wsparcie procesów rozwoju aktywności ekonomicznej miasta). Pismem z dnia [...] roku organ poinformował wnioskodawcę o tym, że projekt nie został wyłoniony do dofinansowania, gdyż zawiera braki. W załączonym wniosku występuje niespójność lokalizacji projektu – brak jest decyzji podziałowych bądź oświadczeń wyjaśniających sposób podziału gruntów. Nie ma zatem możliwości zweryfikowania lokalizacji inwestycji. Wydatki wskazane w kategorii kosztów "Wykupy nieruchomości" nie są kwalifikowane w całości, gdyż całkowitą wartość gruntów podaną w operacie szacunkowym należy pomniejszyć o wartość budynku znajdującego się na działce. W przypadku zakupu nieruchomości z zamiarem wyburzenia stojących na niej budynków operat szacunkowy powinien wyszczególniać wartość gruntu i budynków. W tym przypadku wartości budynku nie uwzględnia się w wydatkach kwalifikowanych. W załączniku Nr 1 do wniosku błędnie przeprowadzono analizę wskaźnikową (nie uwzględniono wymienionych wskaźników). Nadto, wnioskodawca nie załączył oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dokumentacji potwierdzającej stan formalno – prawny nieruchomości, na której będzie realizowany projekt. Wnioskodawca – Gmina Miasto R. złożył protest od wyników przeprowadzonej oceny wniosku wskazując, że precyzyjna informacja rzeczoznawcy, potwierdzająca zapisy w operacie, została załączona do protestu. W załączniku Nr 1 do wniosku nie występuje kolizja dotycząca możliwości skwantyfikowania produktów i rezultatów projektu, bowiem analiza wskaźnikowa została wykonana zgodnie z Zasadami dotyczącymi przygotowywania studiów wykonalności w zakresie infrastruktury drogowej. Brak dołączenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentacji potwierdzającej stan prawny na dzień 13 października 2009 roku wynikał z przyczyn niezależnych. Jednym z podstawowych dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzje wydane w tym trybie są prawomocne. Do protestu strona załączyła stosowne dokumenty. Zarząd Województwa [...] uchwałą z dnia [...] roku oddalił protest wniesiony przez Gminę Miasto R. W uzasadnieniu organ opisał ogólną procedurę kwalifikowania projektów do dofinansowania i wskazał, że w dniu 17 lipca 2008 roku pomiędzy organem, a wnioskodawcą została zawarta umowa dotycząca przygotowania indywidualnego projektu kluczowego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013. W dniu 30 czerwca 2009 roku wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie, a organ dokonał oceny formalnej wniosku o dofinansowanie. Ocena formalna dokonywana jest na podstawie kryteriów formalnych, tj. kwalifikowalność beneficjenta i projektu, poprawność złożenia wniosku, kompletność dokumentacji, kompletność finansowa, itp. Wniosek można jednorazowo poprawić lub uzupełnić w terminie 10 dni roboczych. Jeżeli wniosek nie zostanie uzupełniony lub poprawiony, nie podlega dalszej ocenie. W dniu 29 września 2009 roku organ skierował do strony pismo w sprawie uzupełnienia wniosku. Wnioskodawca częściowo uzupełnił braki w dniu 13 października 2009 roku. Ustosunkowując się do argumentacji wnioskodawcy organ nie podzielił jej zasadności w kwestii dotyczącej wyszczególnienia wartości budynku i gruntu w operacie szacunkowym. Zgodnie ze złożonym przez stronę oświadczeniem rzeczoznawcy opracowującego operat szacunkowy, w operacie wskazano tylko wartość gruntu. Zdaniem organu, pozostaje to w sprzeczności z zapisami operatu. W odniesieniu do kwestii niespójności Studium Wykonalności ze wskaźnikami produktu i rezultatu – "Długość wybudowanych obwodnic", "Oszczędność czasu w przewozach pasażerskich" i "Oszczędność czasu w przewozach towarowych", organ wyjaśnił, że strona nie zastosowała się do uwag i nie poprawiła w tym zakresie wniosku. Natomiast w kwestii dotyczącej oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane organ wskazał, że owszem wnioskodawca złożył trzy decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, ale po terminie. Termin do złożenia dokumentacji ekspirował z dniem 13 października 2009 roku, gdy tymczasem decyzje złożono w dniu 21 października 2009 roku. Nadto, złożone decyzje nie były jeszcze prawomocne. Na tej podstawie organ uznał, że wniosek strony w tym zakresie był niekompletny. Reasumując organ ocenił, że ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona zgodnie z Zasadami Przygotowania Indywidualnych Projektów Kluczowych w ramach RPO Województwa [...] 2007 – 2013. Wnioskodawca zawierając umowę dotyczącą przygotowania indywidualnego projektu kluczowego zobowiązał się przygotować projekt w pełnym zakresie, zgodnie z umową i jej załącznikami, na podstawie zasad wydanych przez instytucję zarządzającą i innych wymogów dotyczących przygotowania projektu wynikających z Regionalnego Programu Operacyjnego. Przeprowadzona procedura oceny wniosku wykazała, iż wnioskodawca nie wypełnił warunków umowy w pełnym wymaganym zakresie. Na tej podstawie organ uznał za niezasadne zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w złożonym proteście. W skardze na powyższą uchwałę Gmina Miasto R. wskazała na naruszenie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz dokumentu – Szczegółowego Opisu Kryteriów Wyboru Projektów, Zasad Kwalifikowalności Wydatków Objętych Dofinansowaniem w ramach RPO, Zasad Przygotowania Indywidualnych Projektów Kluczowych w ramach RPO. Strona zarzuciła także naruszenie art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezasadne przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnia kryterium formalnego w postaci złożenia pełnej dokumentacji w ramach załącznika – Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, gdy w świetle tego przepisu nabył to prawo przed planowaną inwestycją. W treści skargi strona wyjaśniła, że załączony operat szacunkowy obejmuje tylko wartość nieruchomości, bez naniesień na niej poczynionych. Owszem operat nie zawierał do końca jednoznacznych zapisów w tym zakresie, ale zapisy te sprecyzował rzeczoznawca w dodatkowym oświadczeniu, które załączone zostało do protestu. Zdaniem strony w złożonym wniosku nie występuje także niespójność lokalizacji inwestycji, gdyż rozbieżności pomiędzy dokumentacją, a decyzjami wynikała z przeprowadzonych podziałów. Załącznik Nr 14 i dokumenty potwierdzające uregulowany stan prawny wskazują nieruchomości, na których będzie realizowana inwestycja. Kwestie podziałów zostały udokumentowane decyzjami podziałowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Regulację taką stanowi art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 84, poz. 712). Zgodnie z tym przepisem, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyniku rozpatrzenia skargi, zgodnie z zapisem art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; bądź 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. W zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem określonych przepisów (art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz na podstawie postanowień szczególnych – w tym m. in. Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa i szczególnych zapisów odnoszących się do Indykatywnego Planu Inwestycyjnego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa. W stanie faktycznym sprawy Sąd uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą. Skarga skierowana do sądu administracyjnego opierała się na dwóch zarzutach. Pierwszy odnosił się do bezzasadnego kwestionowania przez organ prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Drugie wyłaniające się w sprawie zagadnienie dotyczyło kompletności wniosku w aspekcie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W odniesieniu do pierwszego zarzutu Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej. Do skargi strona załączyła oświadczenie rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy. I tak, gdyby nawet sam operat zawierał w tym zakresie nieprecyzyjne sformułowanie, to z tego dokumentu jednoznacznie wynika, że wartość nieruchomości obejmuje tylko wartość gruntu, bez uwzględnienia naniesień na nim. Ustosunkowując się do drugiego zarzutu skargi, skład orzekający chciałby podkreślić, że podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 30 września 2009 roku o sygnaturze II SA/Łd 614/09. W treści uzasadnienia tego wyroku Sąd wskazał, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 roku Nr 193, poz. 1194 ze zm.) stanowi, iż nieruchomości lub ich części określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z dniem, w którym ta decyzja stała się ostateczna, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Ustawodawca, dążąc do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy dróg krajowych postanowił w tej ustawie zdecydowanie uprościć procedury przygotowania i realizacji inwestycji w tym zakresie (por. uzasadnienie projektu ustawy, druk Nr 858 Sejmu RP IV kadencji). Ten akt prawny stanowi zatem szczególne uregulowanie dotyczące lokalizacji dróg publicznych. Rzeczona ustawa reguluje postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych, nabywanie nieruchomości pod drogi, jak i zasady realizacji inwestycji drogowych. Ustawa ta określa formalno – prawną stronę realizacji projektu budowy drogi, której dotyczy inwestycja objęta wnioskiem o dofinansowanie ze środków unijnych. Reasumując, Sąd uznał, że pojęcia "Wykonalność prawna projektu" nie można analizować w oderwaniu od zapisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przy ocenie pojęcia "Wykonalność prawna projektu" należy uwzględnić fakt, że na etapie przygotowywania inwestycji drogowej (w szczególności składania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, inwestor nie musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie, w pełni podziela ten pogląd. Z argumentacji organu zawartej w zaskarżonej uchwale wynika, iż także ten organ zgadza się z takim stanowiskiem. W zawisłej sprawie, problem ten wyłonił się również w innym aspekcie. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się bowiem do oceny, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winna być ostateczna. Nie ulega wątpliwości, że zawarta między stroną skarżącą, a organem umowa dotycząca przygotowania indywidualnego projektu kluczowego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego zawiera załącznik pod nazwą "Harmonogram przygotowania Projektu". W dokumencie tym określono daty opracowania i przedstawienia organowi poszczególnych etapów opracowywania planu. Nie jest również kwestionowane przez Sąd to, że strona skarżąca podpisując taki dokument na określonych w jej treści warunkach zobowiązała się do przestrzegania jego treści. W harmonogramie określono terminy dla konkretnych czynności poprzez wskazanie kwartalne. W tymże harmonogramie wyszczególniono przedmioty opracowania na kolejnych etapach prac precyzując kiedy strona skarżąca winna uzyskać m. in. decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, pozwolenie wodnoprawne, przygotować mapę do celów projektowych, dokumentację projektową i kosztorysową, uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz złożyć wypełniony wniosek o dofinansowanie z wymaganymi załącznikami. W tym zakresie Sąd spostrzegł, że część tego harmonogramu dotyczy dokumentów, które winna przygotować strona skarżąca, a część to dokumenty, które strona powinna uzyskać od innych podmiotów. Właśnie ta okoliczność nie powinna umknąć żadnemu podmiotowi występującemu w sprawie, ani stronie skarżącej, czyli podmiotowi występującemu o dofinansowanie, jak i organowi, zatem instytucji zarządzającej. Taka sytuacja z jednej strony rodzi obowiązek wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie od innego organu stosownego dokumentu lub decyzji na tyle wcześniej, żeby strona występująca o ten dokument mogła go uzyskać w czasie wystarczającym do wywiązania się ze swoich zobowiązań umownych. Z drugiej strony, organ orzekając w sprawie nie powinien całkiem abstrahować od powodów naruszenia terminów ustalonych w umowie. Nie bez znaczenia pozostaje tu skala przygotowywanego projektu, która podnosi trudność wniosku. Organ powinien uwzględnić także zdarzenia występujące w toku rozpoznawania sprawy, czyli uostatecznienie się danej decyzji w toku postępowania. Podmiot, który nie dopełnił swojego obowiązku musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Owszem, idealna sytuacja powinna być taka, że wnioskodawca występując z wnioskiem o dofinansowanie powinien załączyć do niego wszelkie niezbędne dokumenty w prawidłowej formie i postaci, w tym ostateczne decyzje. Tym niemniej, celem wprowadzenia procedury odwoławczej jest także poprawienie ewentualnych niedociągnięć i nieścisłości w złożonej dokumentacji. W kontekście tych uwag Sąd ocenił, że uwadze organu orzekającego nie powinien umknąć fakt, że złożone przez stronę skarżącą decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych uzyskały przymiot ostateczności w toku postępowania, przed podjęciem przez organ zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 200 oraz art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. K.O.