II SA/Ol 26/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany promotora pracy licencjackiej postanawia odrzucić skargę. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że pismem z dnia "[...]" M. B. zwróciła się do Dziekana Wydziału "[...]" Uniwersytetu "[...]", zwanego dalej także organem podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni lub Dziekanem, o zmianę promotora pracy "[...]". W uzasadnieniu swej prośby powołała się ona na złą współpracę z dotychczasowym promotorem. Decyzją z dnia "[...]" Dziekan, z powołaniem się na § 48 w związku z § 41 ust. 4 Regulaminu Studiów Uniwersytetu "[...]", nie wyraził zgody na zmianę opiekuna pracy dyplomowej. W uzasadnieniu organ podał, iż § 41 ust. 4 Regulaminu Studiów nie obliguje dziekana do wydania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie, w szczególności, gdy względy organizacyjne uniemożliwiają wyznaczenie nowego opiekuna. Rektor Uniwersytetu "[...]" decyzją z dnia "[...]" uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego , w szczególności art. 107 § 3 K.p.a. oraz pouczył odwołującą się, że na decyzję służy skarga do sądu administracyjnego. Decyzją z dnia "[...]" organ podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni ponownie nie wyraził zgody na zmianę osoby kierującej pracą dyplomową M. B. W uzasadnieniu decyzji Dziekan wskazał, że wybrany przez studentkę promotor jest właściwą osobą do kierowania jej pracą dyplomową. Ponadto organ stwierdził, że zmiana promotora w zbyt krótkim czasie przed zdaniem pracy jest niemożliwa ze względów organizacyjnych. Po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji organu I instancji Rektor Uniwersytetu "[...]" decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację Dziekana zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" oraz stwierdził, iż decyzja ta została wydana z zachowaniem gwarancji procesowych przewidzianych w K.p.a. Ponadto rektor pouczył stronę, iż od decyzji nie przysługuje odwołanie do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ decyzja ta jest aktem wewnątrzzakładowym , nie podlegającym kontroli sądowej. M. B. nie zgodziła się z decyzją Rektora "[...]" z dnia "[...]" i wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucała, że Dziekan, z naruszeniem przepisów K.p.a. zwlekał z załatwieniem jej sprawy. W związku z tym nie mogła rozliczyć indeksu do końca "[...]", co spowodowało wszczęcie postępowania o skreślenie jej z listy studentów. W odpowiedzi na skargę Rektor "[...]" wniósł o odrzucenie skargi. Podnosił on, z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2000 r. w sprawie SK 18/99, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, podlegającej kontroli sądowej. Rektor wywodził, że sprawa zmiany promotora, co prawda, jest załatwiana w toku instancji i z zachowaniem gwarancji procesowych, lecz nie jest decyzją administracyjną w indywidualnej sprawie. W obszernym piśmie z dnia "[...]" M. B. nie zgodziła się z wnioskiem strony przeciwnej o odrzucenie skargi podnosząc, iż jej sprawa zasługuje na rozpatrzenie przez sąd administracyjny i wydanie wyroku. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. skarżąca swoje stanowisko o dopuszczalności skargi poparła tym, iż w decyzji z dnia "[...]" uchylającej decyzję organu I instancji Rektor sam stwierdził, że sprawa jest sprawą administracyjną a od decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pełnomocnik Rektora Uniwersytetu "[...]" poparł skargę i podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu o niedopuszczalności skargi ze względu na przedmiot zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Właściwość rzeczowa wojewódzkich sądów administracyjnych określona jest przepisami art. 3 § 2 pkt 1-8 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej między innymi poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W rozpoznawanej sprawie sporną była kwestia, czy decyzja organu szkoły wyższej w przedmiocie niewyrażenia zgody na zmianę opiekuna pracy dyplomowej jest aktem wewnątrzzakładowym, czy też jest decyzją administracyjną i w konsekwencji podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wątpliwości w tej sprawie nasunęły się w związku z brzmieniem art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zmianami). Przepis ten stanowi, iż do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 7 i 8, decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Na wstępie należy zważyć, iż działający w sprawie Dziekan Wydziału nie jest organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zmianami) dalej powoływanej jako K.p.a. Przepis art. 60 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym stanowi, że organami jednoosobowymi uczelni są rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych. Kierownikiem wydziału jest dziekan. Stosownie do art. 70 ust. 2 tej ustawy od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej służy odwołanie do rektora. W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy fakt, że w postępowaniu przed organami autonomicznego podmiotu, jakim jest szkoła wyższa, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, że postępowanie to jest w określonych przypadkach dwuinstancyjne oraz, że niektóre rozstrzygnięcia tychże organów nazywane są decyzjami, skutkuje uznaniem tych rozstrzygnięć za decyzje administracyjne w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "decyzja administracyjna". Należy się w tej sytuacji odwołać do dorobku doktryny, która za decyzję administracyjną uznaje jednostronny akt administracyjny, rozstrzygający w sposób władczy indywidualną sprawę administracyjną. W tym rozumieniu organy szkoły wyższej załatwiają sprawę w drodze decyzji administracyjnej wówczas, gdy zachodzi potrzeba nawiązania, rozwiązania lub ukształtowania stosunku prawnego pomiędzy uczelnią a adresatem decyzji (w tym przypadku studentem), które wywierają skutki prawne na zewnątrz. Decyzją w takim znaczeniu są w szczególności rozstrzygnięcia w sprawie: przyjęcia na studia, skreślenia z listy studentów, nadania stopnia naukowego, nadania tytułu magistra. W drodze decyzji administracyjnej nie wydaje się jednak rozstrzygnięć organów szkoły wyższej ze sfery aktów administracyjnych wewnętrznych to jest takich, które co prawda dotyczą stosunku prawnego łączącego uczelnię i studenta lecz nie przesądzają o nawiązaniu, odmowie nawiązania, rozwiązaniu lub przekształceniu stosunku zakładowego. W tym przedmiocie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podziela w całości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 320/08, zgodnie z którym " jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, które to nie wypływają na sam byt tego stosunku (tzw. akty wewnętrzne) nie wymagają wydawania decyzji indywidualnych, a co za tym idzie nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego (E. Ochendowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 214). Takie akty zakładowe wewnętrzne nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego". Do tych ostatnich aktów należy zaliczyć rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zmiany opiekuna pracy dyplomowej. Akt ten nie kreuje nowego stosunku prawnego pomiędzy studentem i szkołą wyższą ani nie przekształca go w sposób wywierający skutki prawne na zewnątrz uczelni. W żaden sposób nie rzutuje on też na prawa i obowiązki studenta. Z samego faktu, iż akt ten nazwany jest decyzją nie można wyciągać wniosku, że jest to decyzja, o jakiej mowa w art. 104 § 2 K.p.a. Nie może ujść uwadze również i to, że decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje taką formę działania organu. (B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania Administracyjnego Komentarz C.H.Beck wydanie 9 Warszawa 2008 str.474) Działanie organów w formie decyzji powinno więc wynikać z przepisu prawa materialnego, a organ administracyjny nie może nałożyć obowiązku ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wskaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa materialnego jako podstawy decyzji podjętej przez organy uczelni w indywidualnej sprawie studenta. W rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy Prawo szkolnictwie wyższym nie dawały organom uczelni podstawy prawnej do rozstrzygania o odmowie zmiany promotora. Ta kwestia uregulowana została w akcie wewnętrznym, jakim jest Regulamin Studiów, zatwierdzony uchwałą nr "[...]" Senatu Uniwersytetu "[...]". Na zmianę nauczyciela akademickiego kierującego pracą dyplomową zezwala § 41 Regulaminu. Jest to niewątpliwie przepis wewnątrzzakładowy i nie może być on uznany za powszechnie obowiązujący. Wobec tego nie może stanowić materialno prawnej podstawy decyzji administracyjnej. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie Rektora, podjęte w ramach władztwa wewnętrznego, które nie jest decyzją administracyjną, to należało uznać, iż nie może ono być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Przedmiot skargi nie jest bowiem wymieniony w art. 3 § 2 p.p.s.a. ani też żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy z pewnością skarżąca nie może wywodzić z faktu, iż została o tym mylnie pouczona w decyzji organu odwoławczego z dnia "[...]". Wobec powyższego skargę należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji postanowienia.