IV SA/Wr 482/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązku w postaci udokumentowania właściwej jakości wody używanej w zakładzie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz B. K. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. - działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 104 k.p.a., - nakazał B. K. wykonanie obowiązków o treści: "udokumentować właściwą jakość wody używanej w zakładzie pod względem parametrów bakteriologicznych". Termin wykonania tego obowiązku został ustalony do dnia 22 lipca 2009 r. Od tej decyzji B. K. wniosła odwołanie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa.: - art. 6 kpa, poprzez przyjęcie, że wytyczne Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 7 grudnia 2006 r. wiążą stronę w sytuacji gdy zostały one wydane bez stosownego upoważnienia i nie stanowią prawa, - art. 107 § 1 kpa poprzez nieprecyzyjne sformułowanie osnowy zaskarżonej decyzji polegające na braku określenia rodzaju (przeznaczenia) wody, co do której udokumentowania jakości strona została zobowiązana oraz poprzez skonkretyzowanie rozstrzygnięcia w zakresie terminu wykonania nakazu w uzasadnieniu decyzji, - art. 107 § 3 poprzez sprzeczność uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że kontrola sanitarna przeprowadzona dnia 22 kwietnia 2009 r. (protokół nr [...]) w sklepie spożywczym skarżącej wykazała brak aktualnej oceny jakości wody stosowanej w zakładzie pod względem parametrów bakteriologicznych (ostatni wynik badania wody przedstawiony przez stronę pochodzi z dnia 21 lipca 2003 r.). Zgodnie z obowiązującymi przepisami, a to rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 852/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 29.04.2004 r., str. 1), ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, póz. 1225), przedsiębiorcy produkujący żywność i/lub wprowadzający ją do obrotu winni zapewnić odpowiednie zaopatrzenie w wodę pitną, nie stwarzającą ryzyka zanieczyszczenia żywności. Woda ta powinna odpowiadać wymaganiom jakościowym określonym w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U.07.61.417). Właściwa jakość wody winna być potwierdzona wynikami badań laboratoryjnych. Wymagania w tym zakresie wynikają również z dobrej praktyki higienicznej (GHP), a także zasad systemu HACCP, który zgodnie z przepisami art. 5 rozporządzenia 852/2004/WE ma być wdrożony i stosowany w zakładzie. Organ podkreślił, że z przepisu art. 59 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r. wynika, że podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu 852/2004", a więc od 28 października 2006 r. wdrożenie systemu HACCP jest obowiązkiem bezwzględnym. Sprawny system dokumentacji i zapisów wszystkich elementów obejmujących zasady Dobrej Praktyki Higienicznej i systemu HACCP pozwala na udowodnienie, że wszystkie najważniejsze z punktu widzenia bezpieczeństwa żywności działania są odpowiednio realizowane. Znajomość zagadnień GHP oraz ich przestrzeganie wymaga dokumentacji i zapisów potwierdzających, że opracowany system dobrych praktyk działa zgodnie z założeniami. Ponieważ, zdaniem organu, to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek opracowania, wdrożenia i przestrzegania instrukcji dobrej praktyki higienicznej (GHP) strona powinna być świadoma, iż jednym z jej obszarów jest procedura opisująca zaopatrzenie zakładu w wodę, w tym dbałość o okresową kontrolę jakości wody używanej w zakładzie (rejestrowanie wyników badania próbek wody). Terminy kontroli jakości wody - jej badanie powinny być wskazane w szczegółowych instrukcjach GHP. Ponadto, organ stwierdził, że częstotliwość badania wody używanej w zakładach produkujących żywność i/lub wprowadzających ją do obrotu, może określić Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) rozdział VII pkt. 1 lit. a, który mając na celu ochronę zdrowia ludzkiego, bierze pod uwagę ryzyko zagrożenia występujące na terenie przez siebie nadzorowanym. Przy planowaniu badania wody bierze się również pod uwagę rodzaj zakładu i prowadzoną w nim działalność. W związku z powyższym, w ramach sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego oraz mając na uwadze zasady Dobrej Praktyki Higienicznej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. określił częstotliwość badania wody dla zakładów obrotu żywnością zaopatrywanych w wodę z wodociągu publicznego - 1 raz na 3 lata - ocena wody pod względem bakteriologicznym (wytyczne PPIS w W. z dnia 7 grudnia 2006 r.). Powyższe wytyczne zostały opublikowane na witrynie internetowej PPIS w W., w związku z powyższym strona miała możliwość zapoznania się z nimi. W ocenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. taka częstotliwość przedstawienia wyniku badania wody jest konieczna do zapewnienia bezpieczeństwa wprowadzanej do obrotu żywności. Stąd też wynik badania wody z 2003 r. przedłożony przez stronę, uznaje się za nieaktualny, w związku z czym PPIS w W. [...] r. wydał decyzję nr [...] nakazującą stronie wykonanie obowiązku o treści: "Udokumentować właściwą jakość wody używanej w zakładzie pod względem parametrów bakteriologicznych do dnia 22 lipca 2009 r." Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego nieprecyzyjnego sformułowania osnowy zaskarżonej decyzji polegającego na braku określenia rodzaju wody, co do której udokumentowania jakości strona została zobowiązana organ odwoławczy stwierdził, że jest on niezasadny, albowiem w decyzji nr [...] z dnia [...] r. PPIS w W. wyraźnie wskazał, iż należy udokumentować jakość wody pitnej używanej w zakładzie. Ponadto, w uzasadnieniu wymienionej decyzji, jak i w protokole kontroli nr [...] z 22 kwietnia 2009 r. wskazano, iż stwierdzoną nieprawidłowością jest brak aktualnego badania wody stosowanej w zakładzie, pod względem parametrów bakteriologicznych. Zdaniem organu, niezasadny był również zarzut zawarty w odwołaniu, dotyczący niejednoznacznego określenia terminu wykonania zaskarżonej decyzji. W rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji organ I instancji nakazuje udokumentowanie jakości wody w terminie do dnia 22 lipca 2009 r. W okresie tym należy dokonać poboru próbek wody, przekazać je do badania i uzyskać wynik. Powiatowy Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu decyzji zapisał, iż należy przedstawić wyniki badania wody w terminie 14 dni od daty ich otrzymania, albowiem uwzględnił czas analizy wody pod względem mikrobiologicznym i wydanie opinii w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. K., zarzucając decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 27 ust. l ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że brak aktualnych wyników badań wody stanowi podstawę naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, w sytuacji gdy podstawę taką może stanowić dopiero negatywny wynik tych badań, a nadto brak wykazania, które z konkretnych przepisów higieniczno-zdrowotnych zostały naruszone przez stronę. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że wytyczne Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., zwanego dalej PPIS w W., z dnia 7 grudnia 2006 r. stanowią materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne sformułowanie osnowy zaskarżonej decyzji, w ten sposób że nie określono precyzyjnie przeznaczenia wody co do której udokumentowania jakości strona została zobowiązana, a nadto skonkretyzowanie rozstrzygnięcia w zakresie terminu wykonania nakazu w uzasadnieniu decyzji, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sprzeczność uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji, art. 156 § 1 .pkt 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy dwoma kolejno następującymi po sobie decyzjami, z których pierwsza decyzja jest ostateczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nieudokumentowanie przez Skarżącą właściwej jakości wody stanowi naruszenie przepisu rozdziału VII pkt 1 a) załącznika II do rozporządzenia PE i R WE nr 852/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 29 kwietnia 2004 r., str. 1), z treści którego wynika, że przedsiębiorcy produkujący żywność i/lub wprowadzający ją do obrotu winni zapewnić odpowiednie zaopatrzenie w wodę pitną, która powinna być używana w każdym przypadku gdy jest to niezbędne w celu zapewnienia, że środki spożywcze nie zostaną zanieczyszczone. Woda przeznaczona do użytku w zakładzie produkcyjnym powinna odpowiadać wymaganiom jakościowym określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U.07.61.417). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne i organoleptyczne, zatem właściwa jakość wody winna być potwierdzona wynikami badań laboratoryjnych. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego organ stwierdził, że samo określenie wytyczne wskazuje na charakter zawartych we wskazanym dokumencie przepisów. Mianowicie w wytycznych określone zostały jedynie ogólne, podstawowe zasady obowiązujące w kwestii nimi regulowanej. Podmiot obowiązany stosować wskazane przepisy (we wskazanym przypadku będzie to podmiot podlegający nadzorowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej) ma możliwość swobodnego wprowadzania w życie wytycznych, jednak nie posiada możliwości zmiany ich treści. Stąd konieczne jest przeprowadzanie badań wody w terminach wskazanych w wytycznych PPIS w W. Organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 107 k.p.a.. Zarówno z treści samej sentencji decyzji, jak i dalszego jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że w przedmiotem zainteresowania Inspekcji Sanitarnej jest woda używana w zakładzie. Tak więc chodziło zarówno o wodę używaną do produkcji pieczywa, jak i pozwalającą utrzymać w czystości urządzenia produkcyjne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy dwoma kolejno następującymi po sobie decyzjami, z których pierwsza decyzja jest ostateczna PWIS we W. wyjaśnił, że wprawdzie wskazane przez skarżącą decyzje zawierały obowiązek o tożsamej treści jednak dotyczący innego okresu czasu, a tym samym innego stanu faktycznego. Zadaniem Inspekcji Sanitarnej jest bieżący nadzór nad działalnością podlegających jej zakładów. W związku z tym ma ona możliwość w każdym czasie żądać przedstawienia wyników badań m. in. wody. Uwzględnienie zarzutu skarżącej prowadziłoby do sytuacji, w której kontrola jakości wody stosowanej w zakładzie produkcyjnym byłaby możliwa jedynie jednokrotnie, co zaprzeczałoby możliwości nadzoru stosowanego przez Państwową Inspekcję Sanitarną, a ponadto doprowadziłoby do sytuacji, w której zakłady produkcyjne posiadałyby możliwość używania wody nie posiadającej należytej jakości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienie w skrócie p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jedn. Dz. U. z 1998 r Nr 90, poz. 575 ze zm.) w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z treści powołanego przepisu wynika, że przesłanką konieczną do wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy jest uprzednie stwierdzenie przez organy inspekcji sanitarnej uchybień naruszających wymagania higieniczne i zdrowotne. Organ nakazując w drodze decyzji usunięcie takich uchybień ma obowiązek wskazania na czym samo uchybienie polega i z jakich przepisów wynikają egzekwowane przez niego w drodze decyzji obowiązki. W ocenie Sądu, organ sanitarny w swojej decyzji nie wskazał w należyty sposób skonkretyzowanej podstawy prawnej do nałożenia na skarżącego obowiązku potwierdzenia aktualnymi wynikami badań laboratoryjnych przydatności wody używanej w jego sklepie. Podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku potwierdzenia aktualnymi wynikami badań przydatności wody używanej w sklepie i pokrycia kosztów tych badań nie stanowią niewątpliwie, wskazane w podstawie prawnej decyzji, przepisy ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia ( Dz. U. Nr 63, poz. 634 ze zm.), gdyż mają one charakter ogólny (zadaniowy). Przepis art. 27 ust. 1 tej ustawy stanowi, że produkcję żywności, dozwolonych substancji dodatkowych lub innych składników żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością lub obrót nimi wolno prowadzić, jeżeli zostaną spełnione wymagania w zakresie właściwej jakości zdrowotnej żywności, w tym wymagania dotyczące pomieszczeń, urządzeń oraz ich lokalizacji, a stan zdrowia osób biorących udział w produkcji lub obrocie żywnością będzie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisach o chorobach zakaźnych i zakażeniach. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy przestrzeganie właściwej jakości zdrowotnej żywności oraz zasad higieny w procesie produkcji i w obrocie żywnością w zakładach produkujących żywność lub wprowadzających ją do obrotu jest zapewnione przez kontrolę wewnętrzną. Przepisy te wprowadzając normy zadaniowe w zakresie higieny sanitarnej nie tworzą same przez się podstaw do kreowania skonkretyzowanych nakazów. Podstaw do obciążenia takim obowiązkiem, nie stwarzają także powołane przez organ administracji sanitarnej przepisy rozdziału VII pkt 1 a) załącznika II do rozporządzenia PE i R WE nr 852/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. W myśl pkt 1 a) tego rozporządzenia należy zapewnić odpowiednie zaopatrzenie w wodę pitną, która powinna być używana w każdym przypadku, gdy to jest niezbędne w celu zapewnienia, że środki spożywcze nie są zanieczyszczone. Zdaniem Sądu przepis ten wraz z art. 4 Dyrektywy Rady nr 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U.UE L z dnia 5 grudnia 1998 r.) zobowiązuje państwa Członkowskie Unii Europejskiej w tym Polskę do podjęcia niezbędnych środków celem zapewnienia, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi (a z takiej korzysta skarżąca) jest zdatna do użycia i czysta. Z powyższym korelują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., nr 123, poz. 858). Norma art. 5 tego aktu prawnego zobowiązuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody. Jednocześnie nadzór nad jakością wody w myśl art. 12 tej ustawy sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Niniejsza ustawa dokonała w zakresie swojej regulacji wdrożeń dyrektywy Wspólnot Europejskich, w tym także powołanej dyrektywy nr 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W świetle art. 5 ust. 1 "a" cytowanej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. Obowiązek ten uległ doprecyzowaniu w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2007r. Nr 61, poz. 417). Zgodnie z § 4 ust. 3 wskazanego rozporządzenia ocena przydatności wody przeprowadzana przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne w ramach kontroli wewnętrznej obejmuje ustalanie harmonogramu pobierania próbek wody do badań, w ramach częstotliwości, o której mowa w pkt 1 lit. b, w uzgodnieniu z właściwym państwowym powiatowym lub państwowym granicznym inspektorem sanitarnym, tak aby terminy badania przeprowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną i przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne było równomiernie rozłożone w czasie. Zdaniem Sądu treść cytowanego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości określa, że to na przedsiębiorstwie wodociągowo - kanalizacyjnym spoczywa obowiązek ustalenia harmonogramu pobierania próbek wody do badań, przy czym tego typu ustalenie ma być przeprowadzone w uzgodnieniu z właściwym organem, a nie po uprzednim przedstawieniu przez Państwową Powiatową Inspekcję Sanitarną własnego harmonogramu kontroli jakości wody. Z treści przytoczonych przepisów rozporządzenia także nie można więc wywieść, że to po stronie skarżącego istnieje obowiązek wykonywania badań laboratoryjnych wody doprowadzonej do sklepu, a pobieranej z wodociągu gminnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i a ) p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.