I SA/Bd 967/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Dnia [...] lipca 2009 r. J. D. złożył do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, za pośrednictwem Placówki Terenowej KRUS w [...], wniosek o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, których kwota w dniu wpływu wniosku wynosiła [...] zł i dotyczyła okresu od stycznia 2001 r. do kwietnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na podstawie art.36 ust.1 pkt 10 oraz art.41a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 50, poz.291 ze zm.) odmówił umorzenia wnioskowanej należności. Organ oparł się na następujących ustaleniach faktycznych. Zadłużenie powstało w wyniku nieopłacania przez wnioskodawcę obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne rolników przez okres od stycznia 2001 r. do kwietnia 2008 r. Należność rozłożona jest na raty. Organ przeanalizował zebrane w sprawie dokumenty oraz zapoznał się z sytuacją finansową J. D. i na tej podstawie ustalił, że opisywane we wniosku o umorzenie odsetek trudności ze sprzedażą oraz uzyskiwane ceny na płody rolne nie są zdarzeniami losowymi. Ponadto jak podkreślił organ zły stan zdrowia, na który powołuje się wnioskodawca spowodował przyznanie mu renty chorobowej. Przyznane świadczenie z ubezpieczenia społecznego rolników pomniejsza posiadane przez wnioskodawcę zaległości w opłacaniu składek. Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi działalność rolniczą na gruntach o powierzchni [...] ha, co stanowi [...] ha rozliczeniowego. Podkreślił także, iż uzyskiwane świadczenie rentowe nie jest dla rodziny wnioskodawcy podstawowym źródłem dochodu. Prezes KRUS zaznaczył, iż zgodnie z brzmieniem art.41a ust.1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może m.in. umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Takie umorzenie może nastąpić w wyjątkowych okolicznościach na podstawie udokumentowanych zdarzeń losowych niezawinionych przez rolnika, w rodzinie rolnika lub w jego gospodarstwie. Jednocześnie organ zasygnalizował, że wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, lecz wniósł żadnych uwag. Dnia [...] września 2009 r. J. D. złożył wniosek do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wnioskodawca powtórzył argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. Powołał się na cztery klęski żywiołowe, trudną sytuację w rolnictwie, chorobę swoją, żony i dzieci. Wyjaśnił, że z przyznanej mu renty chorobowej są odciągane zaległe składki. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], Prezes KRUS na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) i art. 41a ust.1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art.87 i 88 Traktatu WE odmówił umorzenia odsetek za zwłokę w kwocie [...] zł za okres od stycznia 2001 r. do kwietnia 2008 r. Organ powtórzył w dużej mierze argumentację zawartą w swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zwrócił jedynie uwagę na fakt, iż podane przez wnioskodawcę klęski suszy były przyczyną umorzenia przez KRUS składek za miesiąc marzec 2000 r. oraz kwiecień 2005 r. oraz odsetek za zwłokę. W opinii organu wnioskodawca po umorzeniu w/w składek nie podjął żadnej próby opłacania bieżących składek. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art.87 i 88 Traktatu WE, pomoc de minimis w rolnictwie nie może być udzielona, gdyż sytuacja w rolnictwie ma charakter długotrwały a nie przejściowy. Dnia [...] listopada 2009 r. J. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] października 2009 r. odmawiająca umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę w uiszczeniu obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2001 r. do kwietnia 2008 r. Skarżący wskazał, że zadłużenie powstało nie z jego winy. Wskazał, że prowadzi gospodarstwo o powierzchni [...] ha od 30 lat oraz że w okresie od roku 2000 do roku 2009 miały miejsce cztery klęski suszy. Nie otrzymał żadnego kredytu z korzystnym oprocentowaniem. Skarżący podkreślił, ze na jego trudną sytuację finansową miały również wpływ odmowa kontraktacji buraków przez cukrownię oraz pozamykanie zlewni mleka, co spowodowało nieopłacalność hodowli krów. W 2006 r. skarżący przestawił się na hodowlę trzody chlewnej, która również stała się nieopłacalna i skarżący jak twierdzi musiał do niej sporo dokładać. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wspomniała kolejny raz o swojej chorobie oraz o chorobie żony i kilkukrotnych pobytach dzieci w szpitalach. Skarżący wyjaśnił także, że z przyznanej w 2009 r. renty chorobowej pobierane są zaległe składki. Wskazał, że nie ma na podstawowe opłaty, na wykupienie lekarstw. Troje dzieci uczęszcza do szkoły. Wskazał także nie została mu przyznana pomoc w ramach programu de minimis. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego jak i procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania, z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowi art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Z użytego w tym przepisie sformułowania "może umorzyć" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Niemniej jednak Sąd bada czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. W sprawach nieuregulowanych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.u.s.", o czym stanowi art. 52 u.u.s.r. Natomiast według art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa sanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji administracyjnej jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., według którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie takie obejmuje zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Prezes Kasy winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 k.p.a.). W trakcie prowadzonego postępowania każdy organ jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i zapewnić jej czynny udział w postępowaniu (art. 9 i 10 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą do ubiegania się przez skarżącego o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników były wskazane przez skarżącego okoliczności związane z trudną sytuacją materialną i życiową. We wniosku z dnia [...] lipca 2009 (k-177 akt administracyjnych ) oraz w podaniu stanowiącym odwołanie od decyzji pierwszej instancji (k-191 akt administracyjnych) strona wskazuje na klęski żywiołowe (susze), odmowę kontraktacji buraków cukrowych oraz choroby swoje, żony i dzieci. Dodatkowo zasiłek chorobowy przyznany z tytułu niezdolności do pracy przyznany skarżącemu jest potrącany przez KRUS na poczet zaległych składek. Nie mniej dokumenty przedłożone przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego (podobnie jak te załączone do skargi) dotyczą lat 2001-2006. Brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących obecnej sytuacji strony. Obowiązkiem organu wydającego orzeczenie na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. jest wyjaśnienie czy w sytuacji osoby, która złożyła wniosek o umorzenie należności nie występuje ważny interes umożliwiający umorzenie tych należności, który powinien być wyjaśniony przy uwzględnieniu możliwości płatniczych wnioskodawcy i stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Zdaniem Sądu "ważny interes" o którym mowa w powyższym przepisie powinien być badany przez organ rozpatrujący wniosek o umorzenie odsetek - w stanie faktycznym sprawy istniejącym w czasie rozpatrywania wniosku i wydawania w tym przedmiocie decyzji. Zatem niezbędne - do oceny "ważnego interesu" - ustalenie "możliwości płatniczych" dłużnika powinno także być oparte na analizie jego aktualnej sytuacji finansowej a nie okresów poprzedzających wniosek. Wobec powyższego nietrafne jest podkreślanie przez organ orzekający, że nie stwierdzono w sprawie, by w gospodarstwie prowadzonym przez skarżącego, w okresie którego dotyczą zaległości w ubezpieczeniu rolniczym, miały miejsce zdarzenia losowe. Z tych samych względów również stwierdzenie organu, że straty w gospodarstwie rolnym skarżącego spowodowane suszą były pozytywnie rozpatrzone poprzez umorzenie składek za okres 2000/3, 2005/4 - nie może uzasadniać wydania, na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., decyzji negatywnej dla skarżącego. Podkreślenia wymaga, że organ orzekający odstąpił od wyjaśnienia możliwości płatniczych skarżącego, nie ustalając (nie analizując) wysokości miesięcznych dochodów oraz wydatków skarżącego. Stanowi to naruszenie przez Prezesa Kasy zasady prawdy obiektywnej (materialnej) polegającej na obowiązku podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), jak również art. 77 § 1 k.p.a., którego treść obliguje organy administracji publicznej nie tylko do zebrania w sposób wyczerpujący, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jednocześnie organ orzekający naruszył art. 80 k.p.a. stanowiący, że ocena czy dana okoliczność została udowodniona powinna nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W tej sytuacji możliwości płatnicze skarżącego - jako nieustalone - nie zostały także uwzględnione przez organ orzekający, jak tego wymaga omawiany przepis u.u.s.r., a wydane orzeczenie należ uznać za nieuzasadnione. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Prezes Kasy nie wskazał istotnych w sprawie faktów i dowodów uzasadniających brak po stronie skarżącego ważnego interesu dającego podstawę do umorzenia składek w oparciu o art. 41 a ust. 1 u.u.s.r., czym naruszył omówiony art. 107 § 3 k.p.a. Brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawia, że nie tylko skarżący, ale również weryfikujący sprawę Sąd nie wie, co było powodem odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Konkludując Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wskazuje na naruszenie omówionych powyżej przepisów procedury - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane uchybienia formalne, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów proceduralnych uzasadnia naruszenie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Kasy zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W ramach tego organ administracyjny winien wyjaśnić możliwości płatnicze skarżącego a następnie uwzględnić je przy ustalaniu czy w sprawie nie występuje ważny interes skarżącego umożliwiający umorzenie odsetwk w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Niezbędne jest zatem ustalenie i porównanie miesięcznych dochodów oraz wydatków skarżącego, poprzedzone zebraniem oraz oceną niezbędnych dowodów w tym zakresie. Ustalenia organu winny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich - co zostało zaznaczone wcześniej - należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości, doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z powyższych względów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 stwierdzono , iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości .