II GSK 392/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Małgorzata Korycińska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. oraz E. "." Spółki z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1912/08 w sprawie ze skargi M. G. oraz E. "." Spółki z o.o. w J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia licencji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. G. i E. "." Spółki z o.o. w J. solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1912/08 oddalił skargę M. G. i E. "S" Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia licencji. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. E. "S" Sp. z o.o. z siedzibą w J. wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r., wystąpiła o przeniesienie licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze [...], udzielonej M. G. – Przedsiębiorstwo Handlu Zagranicznego "E.", na rzecz E. "S" Sp. z o.o. Do wniosku strona dołączyła odpis z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący E. "S" Sp. z o.o. oraz odpis aktu notarialnego umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością E. "S" z dnia [...] marca 2008 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, ze zm., dalej: u.t.d.) i art. 104 § 1 K.p.a., odmówił przeniesienia licencji udzielonej M. G. – Przedsiębiorstwo Handlu Zagranicznego "E.". W uzasadnieniu organ wskazał, że M. G. prowadził działalność gospodarczą jako osoba fizyczna, a tego rodzaju działalność nie może zostać przekształcona w spółkę prawa handlowego. Zdaniem organu w tej sytuacji, brak jest podstaw do przeniesienia uprawnień z licencji, albowiem podstawą zastosowania art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. jest przekształcenie podmiotu w sensie prawnym, a nie ekonomicznym. W polskim prawie, w odniesieniu do zmian form prawnych podmiotów prawa, obowiązuje zasada numerus clausus, co oznacza, że podział, przekształcenie lub połączenie w znaczeniu prawnym zachodzi wyłącznie wtedy, gdy przepisy prawa takie zmiany przewidują i pod warunkiem przeprowadzenia ich w trybie w tych przepisach wskazanym. Minister Infrastruktury podniósł także, że licencje są wyłączone z obrotu cywilnego, gdyż są decyzjami administracyjnymi cechującymi się podwójną konkretnością, tak co do sprawy, która załatwiają, jak i osoby (strony), której dotyczą. Oznacza to, że nie mogą być przedmiotem aportu, tak jak inne składniki majątkowe przedsiębiorstwa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną na skutek wniosku M. G. oraz E. "S" Sp. z o.o. z siedzibą w J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą nie może ulec przekształceniu w osobę prawną. W razie zbycia przedsiębiorstwa, w którym znajdują się uprawnienia administracyjno-prawne, zbywca ma obowiązek zrobić wszystko na co prawo pozwala do nabycia tych uprawnień przez nabywcę przedsiębiorstwa. Wniesienie aportem do spółki prawa handlowego przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym nie powoduje sukcesji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że M. G., prowadzący działalność gospodarczą jako osoba fizyczna pod firmą M. G. P.H.Z. "E.", J., posiadał wydaną przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] kwietnia 2004 r. licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. W dokumencie tym zaznaczono (str. 2), że "Licencja jest imienna i nieprzenoszalna", a zatem przedsiębiorca został zawiadomiony o nieprzenoszalności licencji. WSA wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią. Jednakże organ, który udzielił licencji przenosi w drodze decyzji administracyjnej uprawnienia z niej wynikające w razie m.in. połączenia, podziału lub przekształcenia przedsiębiorcy posiadającego licencję - pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji wymagań określonych w art. 5 ust. 3 u.t.d. Przeniesienie uprawnień wynikających z licencji jest dopuszczalne tylko wtedy gdy połączenie, podział lub przekształcenie przedsiębiorcy posiadającego licencję jest zgodne z odrębnymi przepisami, które regulują te czynności a przedsiębiorca przejmujący uprawnienia wynikające z licencji spełnia zarazem wymagania do jej udzielenia. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 552 k.c. czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa (w rozumieniu art. 551 k.c.), chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. W rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy szczególne tj. art. 13 u.t.d. Powołany przepis dopuszcza przekazanie uprawnień tylko wówczas gdy połączenie, podział lub przekształcenie przedsiębiorcy posiadającego licencję jest zgodne z odrębnymi przepisami, które regulują te czynności. W przypadku przedsiębiorstwa należącego do osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą wszystkiego, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, tj. zarówno praw majątkowych jak i niemajątkowych, nie można oddzielić od osoby przedsiębiorcy. Prawo polskie nie przewiduje możliwości przekształcenia przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą jako osoba fizyczna w spółkę kapitałową prawa handlowego. Zawiązanie spółki kapitałowej (nawet przez jedną osobę) oznacza powołanie nowego podmiotu gospodarczego posiadającego odrębną osobowość prawną. Sąd pierwszej instancji podniósł, że nawet w wypadku przekształcenia spółek na zasadach określonych w przepisach Kodeksu spółek handlowych dopuszczalność przenoszenia uprawnień wynikających z koncesji i zezwoleń jest ograniczona. Zgodnie bowiem z art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm., dalej: k.s.h.), spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Ograniczona przenoszalność uprawnień wynikających z licencji, zezwoleń, koncesji związana jest z samym charakterem tych uprawnień. Są to publicznoprawne uprawnienia podmiotowe (osobiste), przyznawane w drodze decyzji administracyjnych o podwójnej konkretności (podmiotowej i przedmiotowej). Z tej przyczyny są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego poza sytuacjami wyjątkowymi, wynikającymi wprost z ustawy. Ogólnej zasady nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji nie podważa przepis art. 552 k.c., który nie ma zastosowania, gdy "...co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych." W ocenie Sądu, skoro licencja jest instytucją prawa administracyjnego, a nie cywilnego, to do dysponowania nią władny jest organ administracji publicznej, który ją wydał, a nie podmiot gospodarczy, który ją uzyskał. M. G. oraz E. "S" Sp. z o.o. z siedzibą w J. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucono błędną wykładnię art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. poprzez przyjęcie, że niemożliwe jest przeniesienie w drodze decyzji uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego z przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej na utworzoną przez tego przedsiębiorcę spółkę prawa handlowego, w wyniku wniesienia aportem całego przedsiębiorstwa do tej spółki, gdy zgodnie z art. 551 Kodeksu cywilnego w skład przedsiębiorstwa wchodzą między innymi licencje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że każdy podmiot gospodarczy samodzielnie decyduje o wyborze formy prawnej w jakiej chce prowadzić swoją działalność. Błędny jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, jakoby prawo polskie nie przewidywało możliwości przekształcenia przedsiębiorcy, prowadzącego działalność gospodarczą jako osoba fizyczna w spółkę kapitałową, albowiem żaden przepis nie zabrania takiego przekształcenia. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 551 § 2 k.s.h. spółka cywilna może być przekształcona w spółkę kapitałową, co skutkuje sukcesją generalną wszelkich praw i obowiązków. Spółka cywilna nie jest podmiotem praw i obowiązków. Podmiotem tym są jej wspólnicy. Uprawnienia wynikające z zezwoleń czy licencji mogą przysługiwać wyłącznie wspólnikom. Na gruncie ustawy o transporcie drogowym przyjęto zasadę, że do wykonywania transportu drogowego przez spółkę cywilną, niezbędne jest posiadanie licencji przez wszystkich wspólników. Jest to więc analogiczna sytuacja do przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Skoro przekształcenie spółki cywilnej w spółkę kapitałową oznacza obowiązek przeniesienia uprawnień z licencji, którą posiada osoba fizyczna - udziałowiec spółki cywilnej, to niezrozumiałe jest odmawianie takiego prawa osobie fizycznej prowadzącej przedsiębiorstwo w razie przekształcenia w spółkę kapitałową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z art. 75 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o transporcie drogowym wymaga uzyskania licencji. W literaturze przyjmuje się, że "Zezwolenie, licencja i zgoda, obok koncesji, są pozwoleniami wydawanymi przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej. (...). Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej" (Komentarz do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) /w:/ A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). Licencje jako akty prawne wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej też przyczyny co do zasady nie stanowią przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Zasadę tę wyrażono w art. 13 ust. 1 u.t.d., stanowiąc, że "licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2". W art. 13 ust. 2 u.t.d. przewidziano wyjątki od wspomnianej zasady, określając sytuacje, w których dopuszczalne jest przeniesienie uprawnień wynikających z licencji. W wymienionych w powołanym przepisie przypadkach uprawnienia nie są jednak przenoszone wskutek realizacji woli licencjobiorcy, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). Przeniesienie uprawnień wynikających z licencji jest dopuszczalne między innymi w wypadku: połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję – pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3 u.t.d. (art. 13 ust. 2 pkt. 2 u.t.d.). Warunkiem przeniesienia wspomnianych uprawnień jest więc między innymi to by połączenie, podział lub przekształcenie nastąpiły zgodnie z odrębnymi przepisami. W rozpoznawanej sprawie żądanie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, uzasadniono przekształceniem działalności prowadzonej przez M. G. na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. W związku z tym należy zauważyć, że o przekształceniu przedsiębiorcy można mówić w sytuacji, gdy dochodzi do modyfikacji formy jego działania, jednak przy zachowaniu tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. W wypadku, gdy przedsiębiorca będący osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zawiązuje spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, a więc podmiot będący osobą prawną, nie dochodzi do przekształcenia przedsiębiorcy w znaczeniu prawnym. W takim bowiem przypadku nie jest spełniony warunek zachowania tożsamości podmiotu przekształconego i przekształcanego. Należy podkreślić, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu, który umożliwiałby przekształcenie osoby fizycznej, a tak należy traktować przedsiębiorcę prowadzącego działalność na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w osobę prawną. Strona wnosząca skargę kasacyjną słusznie podniosła, że każdy podmiot gospodarczy samodzielnie decyduje o wyborze formy w jakiej będzie prowadził działalność gospodarczą. Wybór konkretnej formy wykonywania tej działalności ma określone konsekwencje, także w zakresie możliwych przekształceń. W wypadku prowadzenia takiej działalności przez przedsiębiorcę na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, z przyczyn wskazanych wcześniej, żadne przekształcenia nie są możliwe. Inaczej kwestia ta wygląda, gdy działalność gospodarcza prowadzona jest w ramach spółki cywilnej, lub gdy przedsiębiorcą jest spółka prawa handlowego. Wówczas zgodnie z art. 551 § 1 i 2 k.s.h. możliwe jest przekształcenie przedsiębiorcy, a w konsekwencji kontynuacja stosunków administracyjnoprawnych, na zasadach określonych w art. 553 § 2 k.s.h. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie jest możliwe zastosowanie, w drodze analogii, rozwiązań dotyczących możliwości przekształcenia spółki cywilnej w spółkę prawa handlowego w odniesieniu do przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, a w związku z tym kontynuowanie stosunków administracyjnoprawnych. Należy bowiem zauważyć, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Ze względu na bezwzględnie obowiązujący charakter norm prawa administracyjnego wykluczona jest dopuszczalność stosowania analogii. W prawie administracyjnym nie można bowiem zakładać istnienia luk, których likwidowanie w drodze analogii prowadziłoby do akceptowania zasady niemającej zastosowania w prawie administracyjnym, że wolno wszystko co nie jest zakazane. Jak już wspomniano przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego, jest możliwe w wypadku przekształcenia przedsiębiorcy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Jeżeli nie istnieją przepisy dopuszczające przekształcenie przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w osobę prawną, to tym samym wyłączone jest w takim wypadku przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. W tej sytuacji nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 551 pkt 5 k.c. składnikiem przedsiębiorstwa są między innymi koncesje, licencje i zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie wniesienie przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną, aportem do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością całego przedsiębiorstwa nie objęło bowiem licencji na wykonywanie transportu drogowego, gdyż stosownie do art. 552 k.c. ("Czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych"), możliwość przeniesienia uprawnień wynikających z tej licencji podlega regułom określonym w przepisach szczególnych - art. 13 ust. 2 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając podane okoliczności uznał, że zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. jest nietrafny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał treść normy prawnej wynikającej z powołanego przepisu, przyjmując, że nie dotyczy on wypadku, gdy uprawnienia z licencji na wykonywanie transportu drogowego przysługują przedsiębiorcy, prowadzącemu działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, który zawarł umowę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i pokrył wartość udziałów poprzez wniesienie do spółki aportu w postaci przedsiębiorstwa, którego składnikiem jest wspomniana licencja. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).