III SA/Wa 2019/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (sprawozdawca), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Protokolant Alicja Bogusz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. spraw ze skarg P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienia; 2) stwierdza, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w W. na rzecz P. S.A. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. przyjął do wykonania tytuły wykonawcze nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. wystawione przez wierzyciela - Burmistrza Miasta I. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wystawiony przez wierzyciela – Burmistrza C. dotyczące Zobowiązanego - oznaczonego jako P. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "Skarżący" lub "Spółka"). W dniu [...] maja 2007 roku organ egzekucyjny (Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W.) wszczął postępowania egzekucyjne tj. w/w tytuły wykonawcze doręczył Spółce oraz zastosował środek egzekucyjny w postaci egzekucji z wierzytelności pieniężnych (zawiadomieniami z dnia [...] maja 2007 r., które obejmowały między innymi przedmiotowe tytuły wykonawcze, dokonał zajęcia praw majątkowych stanowiących wierzytelności pieniężne u dłużników zajętych wierzytelności, które skierował odpowiednio do spółki P. S.A. z siedzibą w W. i P. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Dnia [...] i [...] czerwca 2007 r. członkowie zarządu Skarżącego działając w związku z treścią art. 33 pkt. 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz. U. Z 2005 r Nr 229 poz. 1954 z późn. zm.; dalej w tekście: "u.p.e.a.") złożyli pisma zawierające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które dotyczyły tytułów wykonawczych nr [...],[...] wystawionych przez Burmistrza Miasta I. oraz [...] wystawionego przez wierzyciela – Burmistrza C. wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowań egzekucyjnych na podstawie art. 34 § 4 cytowanej ustawy. W uzasadnieniu pism, członkowie zarządu reprezentujący Spółkę wskazali, iż Skarżąca spełnia kryterium uznania jej za duży podmiot (zgodnie z art. 5 ust. 9b ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych – t. jedn.:Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1267 ze zm.), w związku z czym urzędem skarbowym właściwym w sprawie prowadzenia w stosunku do spółki egzekucji z należności pieniężnych -od dnia 1 stycznia 2004 roku jest urząd skarbowy utworzony dla obsługi tzw. "dużych podatników". Powołując się na przepisy przejściowe zawarte w art. 31 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) stwierdzili, iż postępowania egzekucyjne w sprawach wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy prowadzą organy, których właściwość miejscową ustala się na podstawie przepisów znowelizowanych. Podnieśli ponadto okoliczność, iż urzędy skarbowe właściwe do obsługi dużych podatników nie zostały wymienione w zał. nr 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (Dz. U. 209, poz. 2027 ze zm.), który określa wykaz siedzib naczelników urzędów skarbowych wykonujących zadania określone w art. 5 ust. 6 ustawy o urzędach i izbach skarbowych, z wyłączeniem egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, zatem są upoważnione do wykonywania wszystkich czynności i zadań właściwych dla naczelnika urzędu skarbowego. Opierając się na przytoczonych przepisach zarzucili, iż zaskarżone postępowanie egzekucyjne mogło być wszczęte i prowadzone jedynie przez urząd skarbowy właściwy dla tzw. dużych podmiotów; stąd prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. stanowiło naruszenie prawa - poprzez naruszenie przepisów dotyczących właściwości miejscowej organu egzekucyjnego. Dnia [...] lipca 2007 r. wierzyciel - Burmistrz Miasta I. wydał postanowienie, na mocy którego uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. W/w postanowienie wierzyciela zostało przez Spółkę zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. orzekło o uwzględnieniu zarzutów zgłoszonych przez Spółkę i o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. Uzasadniając orzeczenie organ odwoławczy wskazał, iż bezspornym jest, że Skarżący uzyskał status tzw. dużego podatnika w rozumieniu art. 5 ust.9a w związku z art. 9b ustawy o urzędach i izbach skarbowych, w związku z uzyskaniem przychodu netto przekraczającego 5 mln euro. Stąd właściwym dla niego organem egzekucyjnym winien być naczelnik tzw. dużego urzędu skarbowego. Dnia [...] sierpnia 2007 r. wierzyciel – Burmistrz C. wydał postanowienie, na mocy którego uznał zarzuty zobowiązanego za uzasadnione. Dnia [...] i [...] listopada 2007 r. organ egzekucyjny - Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. działając na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., po rozpatrzeniu zarzutów z dnia [...] i [...] czerwca 2007 r. wniesionych przez Zarząd firmy Skarżącego, wydał postanowienia, w których nie uwzględnił zgłoszonych zarzutów i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazał, nie będąc związanym stanowiskiem wierzyciela, które w postępowaniu w sprawie zarzutów stanowi tylko jeden z elementów postępowania wyjaśniającego, iż właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych, zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. ustala się według miejsca położenia siedziby zobowiązanego. Biorąc pod uwagę przepisy znowelizowanej ustawy o urzędach i izbach skarbowych według brzmienia na dzień 1 stycznia 2004 r. oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych stwierdził, iż naczelnicy tzw. dużych urzędów skarbowych są uprawnieni do wszczęcia i prowadzenia egzekucji tylko do tych należności pieniężnych, do których poboru są właściwi oraz prowadzą egzekucję administracyjną na rzecz obcych wierzycieli wyłącznie w sytuacji wystąpienia zbiegu egzekucji. Organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego należności na rzecz obcego wierzyciela jest organ egzekucyjny urzędu właściwego dla miejsca położenia siedziby zobowiązanego, zatem dla Skarżącej był to Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W., a po tej dacie jest nim Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W.. Dnia [...] i [...] listopada 2007 roku członkowie zarządu Skarżącego wnieśli zażalenia na opisane postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] i [...] listopada 2007 roku. Zarzucili błędna interpretację art. 33 pkt. 9 w związku z art. 22 § 2 u.p.e.a., art. 5 ust. 6, 9a 19b ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz § 1. § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych poprzez przyjęcie, iż organem egzekucyjnym właściwym w stosunku do Skarżącej jest naczelnik urzędu skarbowego wymieniony w załączniku nr 1 do cytowanego rozporządzenia Ministra Finansów, podczas gdy właściwym organem jest naczelnik urzędu skarbowego wymieniony w załączniku nr 2 tego rozporządzenia, tj. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego. Ponadto podnieśli naruszenie art. 6, 7 i 8 oraz art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej "K.p.a." poprzez niezawarcie w zaskarżonych postanowieniach uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz wnieśli wobec powyższego o ich uchylenie. Dyrektor Izby Skarbowej w W. wydał w dniu [...] września 2008 r. postanowienia, w których uchylił zaskarżone postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. i orzekł co do istoty sprawy, umarzając postępowania egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i nr [...] wystawionych przez Burmistrza Miasta I. oraz [...] wystawionego przez wierzyciela – Burmistrza C., uznając za zasadny wniesiony na podstawie art. 33 pkt.9 u.p.e.a. zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ za zasadny. Pismami z dnia [...] października 2008 r. Skarżący, w związku z umorzeniem postępowań egzekucyjnych, wystąpił do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W., na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a., o zwrot wraz z odsetkami ustawowymi kwoty pobranej przez organ egzekucyjny z tytułu kosztów egzekucyjnych. W odpowiedzi na powyższe wnioski Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. postanowieniami z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił zwrotu kosztów egzekucyjnych wyegzekwowanych na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i [...] oraz [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ egzekucyjny nie podzielił poglądu Skarżącej, iż do przedmiotowej sprawy ma zastosowanie art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten ustanawia zasadę zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych w przypadku wszczęcia i prowadzenia egzekucji niezgodnie z prawem. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. uznał, iż wszczęcie egzekucji nastąpiło zgodnie z prawem, a na poparcie reprezentowanej tezy przedstawił rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczące właściwości do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez tzw. "duże urzędy skarbowe". Stąd organ egzekucyjny wywiódł iż był uprawniony do wszczęcia postępowania egzekucyjnego a nawet jeżeliby okazało się, iż nie jest właściwy do dalszego jego prowadzenia, to rodzi to jedynie obowiązek przekazania sprawy do właściwego organu egzekucyjnego. Dnia [...] lutego 2009 r. Skarżąca wniosła do Dyrektora Izby Skarbowej w W. zażalenia na powyższe postanowienia, zarzucając Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego W. błędna interpretację art. 64c § 3 ustawy oraz wnosząc o ich uchylenie. Dyrektor Izby Skarbowej w W. w dniu [...] 09 2009r. wydał postanowienia, którymi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W.. Skarżąca nie godząc się z powyższymi rozstrzygnięciami organu II instancji zaskarżyła w/w rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargami złożonymi w dniu [...] października 2009 r. W skargach zarzuciła Dyrektorowi Izby Skarbowej w W., iż zaskarżone postanowienia wydał: 1/ z zastosowaniem błędnej interpretacji art. 64c § 3 u.p.e.a. w administracji w związku z jej art. 33 pkt. 9 oraz 34 § 4. poprzez przyjęcie, że: - wszczęcie egzekucji przez niewłaściwy podmiot jest zgodne z prawem, a wskutek tego nie stanowi wypełnienia przesłanki art. 64c § 3 ustawy - nieuzasadniony jest wniosek podniesiony przez Spółkę na podstawie art. 64c §3 ustawy, - doręczony Spółce odpis tytułu wykonawczego został wprowadzony do obrotu zgodnie z prawem, tj. z zachowaniem wszystkich obowiązujących przepisów prawa: - zwrot kosztów zobowiązanemu może nastąpić jedynie w wyniku uznania za zasadny zarzutu z art. 33 pkt.6 ustawy: - umorzenie przedmiotowej egzekucji wskutek złożonego przez Spółkę zarzutu z art. 33 pkt. 9 ustawy nastąpiło, gdyż zaistniały inne przesłanki niż wskazane w art. 64c § 3 ustawy -niezgodność wszczęcia i prowadzenia egzekucji z prawem: 2/ z naruszeniem art. 6, 7 i 8 oraz art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez; - przyjęcie, że błędne ustalenie stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie tj. stwierdzenie, iż w obrocie prawnym nie istnieje orzeczenie organu administracji, które potwierdzałoby fakt niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji wobec Spółki, podczas gdy Dyrektor Izby Skarbowej w W. w wydanych przez siebie postanowieniach wyraźnie potwierdził, iż Skarżąca słusznie złożyła zarzut z art. 33 pkt. 9 ustawy, gdyż wszczęcie egzekucji przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. było niezgodne z prawem. - nieodniesienie się w zaskarżonych postanowieniach do kwestii dopuszczalności wszczęcia na gruncie u.p.e.a. egzekucji administracyjnej przez niewłaściwy organ egzekucyjny, a w szczególności wskazania podstawy prawnej uznania, iż tytuł wykonawczy wprowadzony do obrotu przez niewłaściwy organ egzekucyjny należy uznać za wprowadzony do obrotu prawnego zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o oddalenie skarg. Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd połączył sprawy sygn. IIISA/Wa 2019/09 i sygn. IIISA/Wa 2020/09 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi są zasadne. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień Sąd stwierdził takie uchybienia prawne, które skutkują ich uchyleniem. Zgodnie z art. 64c § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji opłaty za czynności egzekucyjne oraz wydatki związane z postępowaniem egzekucyjnym obciążają zobowiązanego. Zasadą jest więc, że to zobowiązany ponosi odpowiedzialność za powstałe koszty egzekucji, gdyż egzekucja jest następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Cytowany przepis nie ma jednakże zastosowania w sytuacji określonej w art. 64c § 3 u.p.e.a. Z treści art. 64c § 3 u.p.e.a. wynika, że zobowiązanego nie obciążają koszty egzekucyjne, gdy spowodowane one zostały niezgodnym z prawem wszczęciem lub prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. W przypadku bowiem, gdy po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela W przedmiotowej sprawie organy obu instancji przyjęły, iż przez niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji należy rozumieć takie sytuacje, gdy egzekucja w ogóle nie powinna mieć miejsca. Natomiast w rozpoznawanych przypadkach - uważają organy - tytuły wykonawcze zostały prawidłowo doręczone, a umorzenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło z innego powodu - braku właściwości miejscowej organu egzekucyjnego. Uzasadnieniem żądania zwrotu kosztów egzekucyjnych, zdaniem organu, mogłaby być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 34 pkt 6 u.p.e.a.), które to okoliczności w sprawach nie wystąpiły. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest nieprawidłowe. Przede wszystkim należy wskazać, iż w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym - co do zasady - można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia postępowanie egzekucyjne oraz egzekucję administracyjną. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. Związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach postępowania egzekucyjnego. Różne są momenty wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji. Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym (art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Stosownie natomiast do treści art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne wszczynane jest więc wcześniej niż sama egzekucja. Badanie właściwości organu egzekucyjnego (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.), dopuszczalności egzekucji, ocena, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. przez organ egzekucyjny następuje w pierwszym stadium postępowania egzekucyjnego - stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji administracyjnej. Przypomnieć należy, że organ ma ustawowy obowiązek przestrzegania swojej właściwości, a przypadku stwierdzenia, że nie jest właściwy do przeprowadzenia egzekucji, stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. ma obowiązek przekazać wniosek o wszczęcie egzekucji wraz z tytułem wykonawczym do organu właściwego. Organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 29 u.p.e.a., bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Wykładnia zaś powyższego przepisu wymaga przyjęcia założenia dwóch rodzajów przesłanek dopuszczalności egzekucji tj. zarówno dopuszczalność wszczęcia egzekucji jak i prowadzenia egzekucji. Przesłankami zaś dopuszczalności wszczęcia egzekucji są okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji. W orzecznictwie jak i literaturze wymienia się między innymi: 1) czy obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, 2) czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, 3) czy osoba wskazana jako zobowiązany podlega polskiej jurysdykcji oraz 4) czy organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym, (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1999 r. I SA/Po 2576/98; P. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji - Komentarz str. 127- 128). Faktem jest, że w rozpoznawanych sprawach wierzyciele skierowali tytuły wykonawcze do niewłaściwego organu egzekucyjnego i że niewłaściwy organ przeprowadził egzekucję; co ostatecznie znalazło swoje odzwierciedlenie w prawomocnych postanowieniach organu nadzoru umarzających postępowania egzekucyjne z powodu naruszenia przepisów o właściwości. Artykuł 64c § 3 u.p.e.a dotyczy ujawnienia już po zakończonym postępowaniu egzekucyjnym i pobraniu od zobowiązanego kosztów, że postępowanie to było niezgodne z prawem. Przez niezgodność z prawem rozumieć należy każdego rodzaju naruszenie prawa przy wszczęciu lub prowadzeniu egzekucji. Ustawa, nie uzależnia bowiem prawa do zwrotu kosztów egzekucyjnych, ani od stopnia czy wagi naruszenia prawa, ani od samej zasadności przeprowadzenia egzekucji. Zważywszy, że niezgodność z prawem stwierdzona została orzeczeniami organu nadzoru, nie można było uznać za zasadne stanowiska organów o bezpodstawności żądań Spółki. Wobec powyższego, stwierdzając naruszenie art. 64c § 3 u.p.e.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.