II OSK 2589/10

Dnia 22 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 74/10 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. M. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 2589 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 3 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pułtusku udzielił E. M. i S. M. pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez W. M. decyzją z dnia [...] października 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie wszczęte na wniosek zmarłego K. M., kontynuowane z udziałem jego następcy prawnego W. M. w sprawie legalności budowy ww. budynku. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który nie legitymował się interesem prawnym w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego, który znajduje się w odległości ok. 20 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...], stanowiącą własność W. M., następczyni prawnej K. M., na wniosek którego postępowanie zostało wszczęte. Wskazując na definicję pojęcia "obszaru oddziaływania" (art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane- tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), organ podkreślił, że inwestycja nie znajduje się w obrębie bezpośredniego oddziaływania na działkę sąsiednią, gdyż odległość przedmiotowego budynku jest większa niż odległości przewidziane dla tego typu obiektów określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), a także wcześniejszego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Jak podkreślił organ sposób wykonania, czy też ograniczenie wykonania ustanowionej służebności przejścia i przejazdu przez cudzy grunt nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Z uwagi na powyższe okoliczności wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, chociaż w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła W. M., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca stwierdziła, że powinna zostać uznana za stronę niniejszego postępowania ze względu na oddziaływanie samowoli budowlanej na ustanowioną aktem notarialnym służebność drogi koniecznej dla działki stanowiącej jej własność. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając powyższą skargę uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej wszczęto na wniosek K. M. Wnioskodawca poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pułtusku o nielegalnej budowie i rozbudowie domu na działce nr [...], graniczącej z działką nr [...], której był właścicielem i domagał się podjęcia działań umożliwiających korzystanie z przysługującej mu służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy przymiot strony nie może być oceniany przez pryzmat dyspozycji przepisu art. 28 Prawa budowlanego, a tym samym nie ma podstaw do stosowania pojęcia obszaru oddziaływania. W sprawie, w której rozpoznanie nastąpiło na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. do kwalifikacji przymiotu strony należy zastosować przepis art. 28 k.p.a. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie określały, bowiem, kto jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu. W ocenie Sądu, władający służebnością przejazdu i przechodu nie ma wywodzącego się z art. 28 k.p.a. przymiotu strony w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego w sprawie wszczętej w przedmiocie samowoli budowlanej i jej legalizacji. Jak podkreślił przy tym Sąd, nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego piecza nad sposobem wykonania ustanowionej służebności gruntowej. W tym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Ze wskazanych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 285 § 1 i 2 k.c. i art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 251 k.c. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice pomimo, że w danej sprawie powinien w szczególności w odniesieniu do oceny znaczenia decyzji administracyjnej w przedmiocie samowoli budowlanej przy dochodzeniu roszczeń z art. 222 § 2 k.c., a tym samym przy ocenie czy skarżącej przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu, 2. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku sprawowania kontroli działalności administracji publicznej na skutek nieuwzględnienia skargi pomimo, że istniały podstawy do jej uwzględnienia, jako że skarżąca miała interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, co powodowało, że przysługiwał jej przymiot strony postępowania; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, w szczególności brak odniesienia się do znaczenia decyzji administracyjnej w przedmiocie samowoli budowlanej przy dochodzeniu roszczeń z art. 222 § 2 k.c. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera w części zasadne zarzuty, powodujące konieczność uwzględnienia wniesionej kasacji. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że wbrew zawartym we wniesionej kasacji wywodom nie jest rzeczą sądu administracyjnego ani kontrola decyzji administracyjnej z punktu widzenia przyszłych roszczeń kierowanych przez skarżącą wobec inwestorów w postępowaniu cywilnym, ani też zabezpieczanie tychże roszczeń w sposób prezentowany przez stronę skarżącą. Z tych też przyczyn przedstawione we wniesionej kasacji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego nie mogły być uznane za zasadne. Sprawowanie, bowiem przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości odbywa się przede wszystkim poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, iż tylko to kryterium mogło stanowić podstawę dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji. Nie mogą być nim natomiast żadne względy celowościowe, a do takich nawiązuje sformułowanie prezentowane w kasacji, że Sąd winien dokonać oceny w odniesieniu do "znaczenia decyzji administracyjnej w przedmiocie samowoli budowlanej przy dochodzeniu roszczeń z art. 222 § 2 k.c.". Z powyższych względów za pozbawione zasadności uznać należało zarzuty kasacji, dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w zakresie, w jakim zarzut ten nawiązuje do przepisów Kodeksu cywilnego, tj. art. 285 § 1 i 2 k.c. i art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 251 k.c. oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 222 § 2 k.c. Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim podważano w nich prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji co do przedmiotu sprawy, jak i kręgu podmiotów posiadających w sprawie interes prawny. Stwierdzić trzeba, że uzasadnienie skarżonego wyroku, zawarte w nim wnioski i ocena nie uwzględnia ani przedmiotu sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu I instancji, ani podejmowanych w sprawie przez organy rozstrzygnięć i ich wzajemnych relacji, ani też nie nawiązuje do treści dokumentów zgromadzonych w aktach rozpoznawanej sprawy. Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż decyzją organu I instancji z dnia 3 września 2009 r., po rozpatrzeniu "wniosku dnia 10 grudnia 2007 r. E. M. i S. M." na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. udzielono wnioskodawcom pozwolenia na użytkowanie. O ile, słusznie dostrzegł Sąd pierwszej instancji to, iż samo postępowanie wzięło swój bieg od pisma K. M. (poprzednika prawnego skarżącej W. M.) z dnia 19 grudnia 2006 r., o tyle nie zauważył Sąd pierwszej instancji już tego, że w aktach sprawy znajduje się pismo E. M. z dnia 7 grudnia 2007 r., w którym wnosi ona o legalizację budynku i nadbudowy oraz o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Na pismo to powoływały się również w toku postępowania organy administracyjne uznając, wprost, że stanowiło ono wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r., [...] lipca 2009 r. oraz [...] sierpnia 2009 r.). Oznacza to, że ocena Sądu odnośnie tego, co stanowiło podstawę wydania decyzji organu I instancji nie była pełna. Miało to natomiast o tyle istotne znaczenie dla sprawy, że organ II instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, umorzył postępowanie przed organem I instancji. Stwierdzić także trzeba, iż przedwczesna pozostawała ocena Sądu o braku przymiotu strony skarżącej. Przesądzenie tej kwestii wymagało, bowiem przede wszystkim odniesienia się przez wymogi zawarte w art. 28 k.p.a. do prawidłowo ustalonego przedmiotu sprawy, a czego w sprawie niniejszej nie uczyniono. Zauważyć także trzeba, iż na gruncie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił podstawę wydania decyzji organu I instancji i zgodnie, z którym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, pojęcie owej "zdatności" musi być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 785/97, LEX nr 43300 oraz z dnia 23 lipca 1999 r. IV SA 1149/97, LEX nr 47807). Brak powyższych ustaleń w odniesieniu do przedmiotu kontrolowanej sprawy administracyjnej czyniło zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji wadliwym, co skutkowało koniecznością jego uchylenia. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona powtórnej oceny legalności zaskarżonej decyzji, uwzględniając powyższe wskazania. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.