II OSK 1036/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Leszek Kamiński /spr./ Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 514/09 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. o numerze [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 514/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], w przedmiocie uwzględnienia skargi na własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem Nr [...] Dolnośląski WINB, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., po rozpatrzeniu skargi J. K. na postanowienie Dolnośląskiego WINB, Nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wybudowanego pawilonu handlowego wykonanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę przez W. S., uwzględnił skargę w całości i uchylił własne postanowienie opisane wcześniej i utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w O. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że swoim postanowieniem Nr [...] uchylił w całości postanowienie PINB w O. Nr [...] o podjęciu na wniosek J. K. postępowania administracyjnego, zawieszonego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie wybudowanego pawilonu handlowego wykonanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] przez W. S. Na postanowienie ,Nr [...] została wniesiona przez J. K. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Z uwagi na doręczenie w dniu 4 maja 2009 r. do Dolnośląskiego WINB wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 393/08, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 152/07, stwierdzającego nieważność decyzji Dolnośląskiego WINB z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uwzględnił skargę i uchylił własne postanowienie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i utrzymał w mocy postanowienie PINB w O. z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane ze względu na fakt, iż zawieszone postępowanie było faktycznie prowadzone i zostało ostatecznie zakończone decyzją Dolnośląskiego WINB z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...], zobowiązującą W. S. do przedłożenia określonych dokumentów celem doprowadzenia spornego pawilonu do stanu zgodnego z prawem. Dopóki orzeczenie to pozostawało w obrocie prawnym brak było podstaw do podejmowania zawieszonego postępowania. Wobec ostatecznego wyeliminowania decyzji Dolnośląskiego WINB, Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego wyrokiem NSA z dnia 19 marca 2009 r. należało podjąć zawieszone postępowanie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że odpis wyroku NSA został mu doręczony w dniu 4 maja 2009 r. (skarżone postanowienie Nr [...] zapadło w dniu [...] kwietnia 2009 r.). W związku z tym w momencie wydawania skarżonego postanowienia Dolnośląski WINB nie posiadał informacji o ostatecznym wyeliminowaniu z obrotu prawnego swojej decyzji Nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w O. Odnosząc się do argumentów skarżącego zawartych w zażaleniu organ stwierdził, że postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania może być wydane tylko w tym samym przedmiocie, w którym zostało zawieszone. Skoro PINB w O. postanowieniem Nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie wybudowanego pawilonu handlowego wykonanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] przez W. S., to postanowienie w sprawie podjęcia tego postępowania musi odpowiadać treści postanowienia zawieszającego postępowanie. Nie można bowiem podejmować postępowania, określając jego przedmiot inaczej niż w postanowieniu zawieszającym postępowanie. Należy również zauważyć, że w sprawa zawieszonego postępowania była badana przez WSA we Wrocławiu, który nie dopatrzył się błędu w zakresie przedmiotu postępowania. Postępowanie w sprawie budowy obiektu budowlanego może ewentualnie zakończyć się nakazem rozbiórki, lecz kwestia ta nie jest przedmiotem samego postępowania. Postępowanie naprawcze zmierza bowiem do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może zostać orzeczony jedynie w przypadku, gdy jest to niezbędne dla usunięcia stanu naruszania prawa. Należy przy tym wyjaśnić, że chodzi tu w szczególności o naruszenie przepisów techniczno-budowlanych oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji określenie przedmiotu postępowania jako sprawy rozbiórki spornego pawilonu byłoby całkowicie bezpodstawne. Powyższe postanowienie wydane w trybie autokontroli zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. K., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze wskazał, że jako właściciel działki zabudowanej o nr [...], obręb L., położonej w L.-J., przy ul. B. [...], w swoich wnioskach do PINB w O. żądał rozbiórki obiektu handlowo-usługowego, wybudowanego nielegalnie na terenie skweru miejskiego przy ul. B.. Sprawa ta została zarejestrowana wnioskiem pod nr [...] i [...]. Na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/06, sąd zobowiązał organ pierwszej instancji do wydania w terminie miesiąca od doręczenia wyroku postanowienia w sprawie zawieszonego postępowania. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zostało przez skarżącego zaskarżone zażaleniem w części, tj. w zakresie przedmiotu sprawy, wskazując, że przedmiotem zawieszonego postępowania jest sprawa rozbiórki spornego pawilonu handlowego. Zdaniem strony błędy we wskazanym zakresie były spowodowane naruszeniem przez organ art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 514/09, oddalając skargę J. K., stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, ponieważ działania organów administracji w niniejszej sprawie odbywały się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sąd Wojewódzki wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., a organ uwzględnił skargę złożoną uprzednio przez J. K. na postanowienie uchylające postanowienie podejmujące zawieszone postępowanie, korzystając z uprawnień wskazanych w tym przepisie. Jako istotę obecnej skargi Sąd wskazał na twierdzenie skarżącego, którego zdaniem postępowanie w tej sprawie winno być podjęte w przedmiocie rozbiórki ww. obiektu handlowo-usługowego, bowiem w tym zakresie skarżący złożył wnioski do PINB w O. Sąd nie zgodził się z takim rozumowaniem strony. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie uzasadnił podjęte w sprawie orzeczenie, że podjęcie postępowania mogło dotyczyć wyłącznie tej samej sprawy (tego samego przedmiotu) jaka była objęta wcześniejszym zawieszeniem. Jako ten przedmiot postępowania Sąd wskazał "zawieszenie postępowania w sprawie wybudowanego pawilonu handlowo-usługowego wykonanego na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja Nr [...] z dnia [...] września 1997 r. przez pana W. S. - zam. ul. P. [...][...]J.-L.". Również wniosek strony z dnia 15 listopada 2005 r. (data wpływu do organu 16 listopada 2005 r.) dotyczył podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie znak: [...]. W konsekwencji należało zgodzić się z argumentacją organu drugiej instancji, że organ mógł podjąć postępowanie tylko w tym zakresie, w jakim uprzednio postępowanie zostało zawieszone. Natomiast zagadnienie (ewentualnej) rozbiórki pawilonu jest to kwestia odrębna, którą w tym podstępowaniu ani organy, ani sąd obecnie się nie zajmują. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożył J. K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W ocenie kasatora zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj., art. 153 i art. 170 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2002 r., sygn. akt II SAB/Wr 84/2001; art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez zamknięcie przez Sąd rozprawy mimo niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a to kwestii przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego oraz mimo niekompletnych akt sprawy administracyjnej; art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, oraz częściowo wadliwe przedstawienie stanu sprawy; art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z akt sprawy II SAB/Wr 84/2001 i II SAB/Wr 14/06 tut. Sądu, wnioskowanych przez skarżącego w skardze z dnia 1 września 2009 r., a także nie przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów urzędowych wnioskowanych przez skarżącego na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania, co oznacza, że niezależnie od wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych, Sąd w pierwszej kolejności powinien rozważyć czy nie zaistniała przesłanka nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., ponieważ w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy nieważnością postępowania. W wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 514/09, brała udział m.in. sędzia NSA Halina Kremis, która brała również udział w wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2564/2000, który został wydany w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wybudowanego pawilonu handlowo-usługowego. Zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa zawieszenia postępowania administracyjnego, a także sprawa jego podjęcia pozostają w granicach przedmiotowo-podmiotowych tej samej sprawy. Zatem, skoro ten sam sędzia orzekał w składzie w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 2564/2000, zakończonej wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 r., a następnie brał udział w wydaniu orzeczenia z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 514/09, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia dyspozycji art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania. Stwierdzona nieważność obliguje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z przepisami art. 185 § 1 i art. 186 p.p.s.a., do uchylenia wyroku bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wydanego wyroku w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu. Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze, że organ nie przyczynił się do podjęcia wadliwego orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej - adwokatowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.