II SA/Sz 1310/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta , decyzją nr [...] z dnia [...]r. przyznał E. K. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...]r. do [...]r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Następnie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 104, art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ust. 18 lit. "c", art. 9 ust. 2, art. 12, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz. 9) – uchylił z dniem [...] r. decyzję nr [...] przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego i orzekł, że decyzja ta jest natychmiast wykonalna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...]r. wpłynęło do ośrodka pomocy zaświadczenie o wysokości dochodu uzyskanego za pierwszy pełny przepracowany miesiąc w roku [...] przez E. K. wydane przez M. G. prowadzącego Sprzedaż Hurtową i Detaliczną Art. Ogólnospożywczych i Przemysłowych Napojów Alkoholowych. Organ w oparciu o powyższe dokumenty ustalił, że miesięczny dochód rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego w roku [...] wyniósł [...] [([...] miesięcy) + [...] zł dochód uzyskany], co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł ([...] osoby). Zgodnie z art. 2 ust. 18 lit. "c" ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, podjęcie zatrudnienia jest uzyskaniem dochodu. Z kolei stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] złotych. Organ ustalił, że w niniejszej sprawie dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł i jest wyższy niż [...] zł, dlatego należało orzec jak w sentencji decyzji. E. K. w odwołaniu od tej decyzji podniosła, że na początku [...]r. podjęła pracę w sklepie. Po dwóch miesiącach pracy zwolniła się, bowiem nie mogła pogodzić pracy z nauką. Przyznała, że nie przeczytała uważnie decyzji przyznającej alimenty z funduszu, iż należy zgłosić fakt podjęcia pracy, sądziła że uzyskany w [...]r. dochód zostanie doliczony do dochodu za [...]r. Podniosła też, że pieniądze z funduszu są niezbędne i wniosła o pozytywne rozpatrzenie odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 19 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz.U. z 2009r., nr 1, poz. 7 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. K. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w uzasadnieniu decyzji przytoczyło treść przepisów art. 2 ust. 11, art. 9 ust. 2, art. 19 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ odwoławczy ustalił, że E. K. jako osoba uprawniona do świadczeń alimentacyjnych naruszyła wymogi przepisów art. 19 ust. 1 i art. 24 ust. 1, od spełnienia których uzależnione jest otrzymanie świadczenia przyznanego na podstawie decyzji z dnia [...]r. od dnia [...]r., albowiem od dnia [...]r. uzyskała dochód wynikający z zatrudnienia w okresie od [...] r. do [...] r. i o powstałej na tej podstawie zmianie sytuacji dochodowej rodziny, pomimo prawidłowego pouczenia nie powiadomiła organu wydającego decyzję. W tych okolicznościach, organ I instancji zasadnie uchylił swoją decyzję z dniem [...]r. E. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła : 1/ obrazę przepisów procesowych, a w szczególności art. 7, art. 10 kpa przez bezpodstawne odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezapełnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, naruszenie art. 107 § 3 kpa przez istotne braki uzasadnienia decyzji, które nie pozwalają na jej merytoryczną kontrolę; 2/ obrazę prawa materialnego, a w szczególności art. 19 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji (t.j. Dz.U. z 2009r., nr 1, poz. 7 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Kolegium nie dokonało własnych ustaleń, jak również nie odniosło się do wyliczeń przedstawionych przez organ I instancji. Tak więc zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 kpa, gdyż jej uzasadnienie nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, zatem nie jest możliwa merytoryczna kontrola tej decyzji. Skarżąca podniosła też, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, iż w dniu [...] r. tj. w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, żaden z członków jej rodziny, ani sama skarżąca nie osiągali dodatkowych dochodów, zatem błędne było pozbawienie prawa do świadczeń z funduszu do końca okresu świadczeniowego. Zdaniem skarżącej, w oparciu o obowiązujące przepisy można byłoby wydać decyzję, że świadczenie zostało pobrane nienależnie w konkretnych miesiącach [...]r., po uprzednim wyliczeniu dochodu w tych miesiącach i ustaleniu, że dochód przekroczył [...] zł. Skarżąca przyznała, że nie zawiadomiła właściwego organu o niewielkich dochodach jakie osiągnęła w [...]r., jednakże ta okoliczność nie może skutkować uchyleniem z mocą wsteczną decyzji przyznającej świadczenia z funduszu. W ustawie nie istnieje sankcja dotycząca uchybienia obowiązkowi wynikającemu z art. 19 ust. 1 w postaci pozbawienia świadczeń. Z art. 24 ust. 1 ustawy wynika, że podstawą zmiany decyzji jest zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny. Dlatego organ winien dokonać szczegółowych ustaleń odnośnie sytuacji rodzinnej i dochodowej, a tego nie uczynił. Zdaniem skarżącej, decyzja uchylająca decyzję ostateczną tworzy nowy stan faktyczny i prawny, a więc ma charakter konstytutywny, zatem może wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Tymczasem decyzje obu instancji wywołują skutki z mocą wsteczną tj. od dnia [...]r., co nie znajduje podstaw prawnych i jest sprzeczne z art. 24 ust. 1 cyt. ustawy. Ponadto skarżąca wskazała, że równolegle z niniejszą sprawą toczyło się postępowanie dotyczące świadczeń z funduszu na rzecz brata skarżącej małoletniego J. K. W dniu [...]r. decyzją nr [...] organ I instancji uchylił decyzję przyznającą świadczenia z funduszu. Na skutek odwołania, SKO w oparciu o identyczny stan faktyczny i prawny uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Orzeczenie to wskazuje, że istnieje zasadnicza rozbieżność w orzecznictwie SKO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. o uchyleniu z dniem [...] r. własnej decyzji z dnia [...]r. przyznającej E. K. świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał przepisy : art. 163 kpa oraz art. 2 ust. 18 lit. "c", art. 9 ust. 2, art. 12 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz.U. z 2009r., Nr 1 poz. 7 ze zm.) dalej u.p.a. W ocenie Sądu, organ I instancji nie powołał właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem art. 163 kpa, który może stanowić podstawę prawną uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w Rozdziale 13 kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przewidują to przepisy szczególne. Organ I instancji nie wskazał takiego przepisu szczególnego, jak również nie przytoczył okoliczności faktycznych, które pozwoliłyby mimo tego braku odnieść te okoliczności do konkretnego przepisu ustawy. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 19 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że uchylenie decyzji przyznającej E. K. alimenty z funduszu alimentacyjnego nastąpiło z uwagi na uzyskanie przez skarżącą dochodu od [...] r. wynikającego z zatrudnienia w okresie od [...] r. do [...]r. i powstałej na tej podstawie zmianie sytuacji dochodowej, o której pomimo prawidłowego pouczenia strona nie powiadomiła właściwego organu. Z ustaleń Kolegium, których skarżąca nie kwestionuje wynika, że E. K. w okresie świadczeniowym od [...]r. podjęła pracę i za pierwszy przepracowany miesiąc uzyskała dochód w kwocie [...] zł. Skarżąca pracowała od [...]r. do [...]r. O podjęciu pracy i uzyskanym dochodzie nie zawiadomiła organu – pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji organ I instancji – o obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach, które mogą mieć wpływ na prawo do świadczenia. Informacja o uzyskanym dochodzie wpłynęła do organu I instancji w dniu [...]r. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...]r. przyznającej E. K. świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W świetle powyższych ustaleń faktycznych przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania był nieprawidłowy ponieważ nie znajdował podstawy prawnej w ustawie z dnia [...]r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wady tej nie dostrzegło Kolegium i utrzymało w mocy decyzję wadliwą, zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia. W efekcie decyzja ostateczna wydana została na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który zawiera kilka niezależnych od siebie przyczyn zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń, bez jej zgody, ale w żadnym z tych przypadków przepis ten nie przewiduje możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z mocą wsteczną (ex tunc). Dla wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 2 tej ustawy – świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł (art. 9 ust. 2 u.p.a.). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub osobę uprawnioną pozostającą pod opieką opiekuna prawnego prawo do świadczeń z funduszu ustala się na podstawie dochodu rodziny lub osoby uprawnionej powiększonego o uzyskany dochód (art. 9 ust. 4 u.p.a.). Uzyskanie dochodu – oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 18 lit. "c" u.p.a.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.a. – w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia. Z przepisu tego wynika zatem, że na adresacie decyzji ciąży obowiązek informowania organu o wszelkich zdarzeniach, które mogą stanowić przeszkodę w kontynuacji uprawnienia, zaś organ jest zobowiązany czuwać nad legalnym wykonywaniem decyzji. W przypadku wystąpienia zmian sytuacji rodzinnej i dochodowej powodującej np. zwiększenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę i nie powiadomienia o tych faktach organu, może dojść do sytuacji, że osoba otrzymująca alimenty z funduszu pobiera je nadal, mimo że świadczenie to powinno ustać albo też być wstrzymane. W przypadku zaś zawiadomienia organu przez świadczeniobiorcę w trybie art. 19 ust. 1 u.p.a. o zmianie sytuacji rodzinnej, dochodowej lub osobistej, które mogą mieć wpływ na dalsze pobieranie świadczeń, organ do czasu ostatecznego wyjaśnia sprawy, stosownie do art. 21 ust. 1 u.p.a. czynnością materialno – techniczną wstrzymuje wypłatę świadczenia. Celem takiego postępowania, jest zapobieżenie pobierania przez uprawnionego świadczenia nienależnego, gdyby okazało się, że wystąpiły okoliczności, z którymi przepisy prawa łączą utratę świadczenia. Jeżeli po wstrzymaniu wypłaty świadczenia organ ustalił, że nie ma przeszkód prawnych do dalszej realizacji świadczenia z funduszu alimentacyjnego – w drodze czynności materialno – technicznej wznawia wypłatę i wyrównuje świadczenie za okres wstrzymania (art. 21 ust. 2 i 3 u.p.a.). W przypadku zaś ustalenia – po wstrzymaniu wypłaty świadczenia – że potwierdziły się wątpliwości organu co do przeszkód w przysługiwaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego – wówczas organ wszczyna na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.n. odrębne nadzwyczajne postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Inna sytuacja wystąpi, gdy świadczeniobiorca pomimo prawidłowego pouczenia uchybi obowiązkowi informowania organu o zmianach jego sytuacji osobistej rodzinnej i majątkowej, a zmiany te wystąpiły i miały wpływ na prawo do świadczeń oraz wypłata świadczeń nie została wstrzymana i świadczenia były wypłacane, wówczas organ wszczyna postępowanie w trybie zwykłym w sprawie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. "a" u.p.a. – nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Stosownie zaś do art. 23 ust. 1 u.p.a. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W decyzji wydanej na podstawie art. 23 ust. 1 u.p.a., organ nie wypowiada się co do decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a jedynie stwierdza powstanie obowiązku zwrotu świadczenia na rzecz organu, jako nienależnie pobranego. Dopiero po nałożeniu obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, organ wszczyna nadzwyczajne postępowanie przewidziane w art. 24 ust. 1 u.p.a. w celu usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego tj. w trybie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, bowiem niesporne jest, że skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia o obowiązku informowania organu o uzyskaniu dochodu i o wszelkich innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu, uchybiła temu obowiązkowi i pobierała świadczenia. Podkreślić należy, że informacja o uzyskaniu dochodu przez skarżącą w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego wpłynęła [...]r., a ponadto zawierała informację o istotnym fakcie, że skarżąca była zatrudniona od dnia [...]r. W takich okolicznościach faktycznych rzeczą organu było ustalenie czy w powyższym okresie skarżąca była nadal uprawniona do pobierania świadczenia z funduszu czy też pobierała to świadczenie nienależnie. Tak więc, organ I instancji powinien był wszcząć postępowanie w sprawie zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego, a nie w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie z funduszu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji dokona oceny prawnej poczynionych ustaleń faktycznych z uwzględnieniem powyższych zapatrywań prawnych Sądu. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 ust. 1 tej ustawy, a zatem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku zostało wydane na mocy art. 152 powyższej ustawy.