II SA/Ke 45/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010r. sprawy ze skargi Z. w K. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia 16 września 2009r. nr [...] w przedmiocie udzielania i rozliczania dotacji przekazywanych z budżetu Powiatu S. niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym I. stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W dniu 16 września 2009r. Rada Powiatu w S. podjęła na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty uchwałę Nr [...] w sprawie trybu udzielania szkołom i placówkom dotacji z budżetu Powiatu S. oraz ich rozliczania. W § 1 uchwały wskazano, że uchwała dotyczy szkół i placówek o których mowa w art. 80 ust. 3 i 3a oraz art. 90 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty. W § 3 ust. 1 uchwały postanowiono, że dotacji udziela się na wniosek podmiotu prowadzącego szkołę lub placówkę złożony organowi dotującemu nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Przedmiotowy wniosek powinien zawierać oznaczenie podmiotu prowadzącego szkołę lub placówkę, wskazanie nazwy i siedziby szkoły lub placówki oraz określenie jej typu i rodzaju, określenie planowanej liczby uczniów (wychowanków), wskazanie numeru rachunku bankowego, na który ma być przekazywana dotacja, zobowiązanie do informowania organu dotującego o zmianach w zakresie ww. danych (ust. 2). W § 4 uchwały określono, że dotacja przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych mają przysługiwać na każdego ucznia w wysokości 50% ustalonych w budżecie Powiatu S. wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W braku na terenie Powiatu S. szkoły publicznej danego typu lub rodzaju podstawa naliczenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat (ust. 2). W § 6 ust. 1 uchwały zobowiązano podmiot prowadzący do przedkładania organowi dotującemu: 1) informacji o rzeczywistej liczbie uczniów (wychowanków) w terminie do 10 każdego miesiąca, na dany miesiąc, według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały; 2) rocznego rozliczenia otrzymanej dotacji do 25 stycznia następnego roku według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. W ust. 2 § 6 uchwały ustalono, że organ dotujący przekazywał będzie dotacje w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zgodnie z § 7 uchwały przyznana dotacja ulegać ma wstrzymaniu w razie niezłożenia informacji, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 1, lub zaprzestania prowadzenia działalności przez podmiot prowadzący. W § 8 uchwały przewidziano, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, dotacja niewykorzystana oraz dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi do budżetu Powiatu, zaś w § 9 określono, iż organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli rzeczywistej liczby uczniów (wychowanków), dokumentacji organizacyjnej i finansowej. Pismem z dnia 6 listopada 2009r. Z. w K. wezwał Radę Powiatu w S. do usunięcia naruszenia prawa żądając wyeliminowania wad uchwały poprzez sprecyzowanie w § 5 ust. 2 pojęcia "najbliższy powiat", uchylenie § 7 jako oczywiście wykraczającego poza zakres delegacji ustawowej oraz sprecyzowanie w § 8, co należy rozumieć przez dotację w nadmiernej wysokości. W odpowiedzi Starosta S. pismem z dnia 17 listopada 2009r., otrzymanym przez Z. w dniu 24 listopada 2009r., poinformował, że terminem "najbliższy powiat" posługuje się ustawodawca w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Ponieważ jednak nie określił, co to pojecie oznacza, organ wyjaśnił, że za najbliższy powiat uważa powiat sąsiadujący z Powiatem S. Odnośnie zapisu § 7 organ wskazał, że z uwagi na podmiotowy charakter dotacja przekazywana jest na rzeczywistą liczbę uczniów w danej szkole lub placówce. W kwestii § 8 organ wyjaśnił, że dotacja w nadmiernej wysokości oznacza przyznanie jej na większą liczbę uczniów w danym miesiącu, niż ich rzeczywista ilość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. w K. wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 uchwały Rady Powiatu w S. z dnia 16 września 2009r. Nr [...]. Skarżący podniósł, że kwestionowany przepis uchwały jest przepisem prawa materialnego, podczas gdy zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty Rada Powiatu upoważniona jest jedynie do uchwalania trybu udzielania i rozliczania dotacji. Z tego względu treść powołanego wyżej przepisu nie może być podstawą dla Rady do stanowienia norm materialno-prawnych kształtujących publiczne prawa podmiotowe. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w S. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zapis § 7 uchwały nie narusza prawa, albowiem reguluje jedynie sposób postępowania w przypadku ubiegania się o dotację i ma służyć prawidłowemu procesowi naliczania i wydatkowania środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając wymogi formalne tej skargi Sąd stwierdził, że z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. "w sprawie trybu udzielania szkołom i placówkom dotacji z budżetu Powiatu S. oraz ich rozliczania", uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przed wniesieniem skargi Stowarzyszenie wyczerpało tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy pismo z dnia 6 listopada 2009r. Skargę wniesiono w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zostały spełnione. Z uwagi na regulację powołanego art. 87, oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium naruszonego interesu oznacza, że podmiot wnoszący skargę powinien wykazać nie tylko istnienie związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem ale, że ten interes prawny został naruszony podjętą uchwałą. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny przesądzają przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustrojowych i procesowych. Analiza przepisu art. 87 w tym kontekście prowadzi do stwierdzenia, że skarżący posiada legitymację prawną do wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia 16 września 2009r. Stowarzyszenie jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie Powiatu S. i korzystający z dotacji oświatowych posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Sprawa dotyczy uregulowania zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W świetle przedstawionej regulacji podniesiony w skardze zarzut niezgodności z prawem § 7 zaskarżonej uchwały uznać należy za uzasadniony. Przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wstrzymania przyznanej dotacji w razie niezłożenia informacji o rzeczywistej liczbie uczniów lub zaprzestania prowadzenia działalności przez podmiot prowadzący. Niewątpliwie unormowanie w uchwale sytuacji w jakich następuje wstrzymanie przyznanej dotacji zalicza się do zasad korzystania z przydzielonych dotacji i nie mieści się w pojęciu "trybu udzielania i rozliczania dotacji", oraz "trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji", do których ustalenia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada upoważnienie na mocy art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że sformułowanie "tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne (zob. M.Pilch, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, do art. 90). Pod tym pojęciem rozumie się m.in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem formę wniosku), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji. Z kolei użyte przez ustawodawcę pojęcie "rozliczenie dotacji" ma znaczenie jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno-technicznym. Zaś tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2008r. sygn akt I SA/Po 151/07. Za takim rozumieniem przedstawionych pojęć przemawia także określenie przez ustawodawcę wytycznych co do treści regulacji, o których mowa w dalszej części przepisu art. 90 ust. 4 ustawy. Ustawodawca wskazał bowiem, że ich treścią ma być w szczególności podstawa obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Upoważnienie do ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji obejmuje wprowadzenie mechanizmów umożliwiających weryfikację wydatkowania dotacji przyznanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego m.in. szkołom i placówkom niepublicznym prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne. Wskazać należy, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca w ust. 3d art. 90 ustawy wyraźnie sprecyzował cel na jaki mogą być wykorzystywane dotacje, a mianowicie na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz możliwości ich wykorzystywania wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Podkreślenia wymaga fakt, że instytucja wstrzymania dotacji prowadzi w istocie do ograniczania prawa do dotacji. Powszechnie przyjmuje się, że podstawą do wprowadzenia ograniczeń prawa, w tym prawa do dotacji, może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej, takiej zaś kompetencji w świetle obowiązujących przepisów, Rada Powiatu w S. nie posiada. Dodatkowo należy wskazać, że ustawodawca zarówno w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104) jak i w obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010r. ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240) nie przewidział instytucji wstrzymania dotacji. Zgodnie z art. 145 w zw. z art. 190 poprzedniej ustawy o finansach publicznych i art. 252 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2), podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Instytucja wstrzymania dotacji nie została przewidziana również w ustawie o systemie oświaty. Oznacza to, że kwestie wstrzymania dotacji nie mogą być regulowane przepisami prawa miejscowego jak to zostało uczynione w zaskarżonej uchwale. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 7 uchwały Rady Powiatu w S. z dnia 16 września 2009r. Stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie, w którym stwierdzono jej nieważność do czasu uprawomocnienia się wyroku oznacza, że uchwała w tej części nie wywołuje skutków prawnych, które z niej wynikają od chwili wydania wyroku, mimo, że wyrok nie jest jeszcze prawomocny.