VI SA/Wa 2108/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej E. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (organ) decyzją z dnia [...] października 2009r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 40 ust. 5 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - u.d.p. - (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369 ze zm.), działając na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku – skarżącej – E. S.A. z [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Kierownik Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 354,70 zł. Ustalono, że Gmina [...] – gmina - w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] kwietnia 2008 r. zajęła pas drogi krajowej Nr [...] w związku z budową sieci kanalizacji sanitarnej w m. D.. Gmina dokonała w tym czasie na swój koszt także przebudowy trzech kabli elektrycznych średniego napięcia, kolidujących przy budowie sieci kanalizacji sanitarnej w m. D.. W związku z tym, iż przedmiotowe kable są własnością i pozostają w eksploatacji skarżącej przebudowa ta nastąpiła na mocy porozumienia z dnia [...] listopada 2007 r. zawartego pomiędzy gminą, a skarżącą. Po zakończeniu prac związanych z budową kanalizacji sanitarnej, gmina powiadomiła organ o tym, iż kabel elektryczny średniego napięcia pozostaje własnością skarżącej. Gmina wniosła opłatę wynikająca z decyzji za umieszczenie przedmiotowego kabla w roku 2008, gdyż w tym czasie kabel znajdował się na terenie placu budowy zajmowanym przez Gminę. Zdaniem organu w odniesieniu do roku 2009, opłatę tą winien ponosić właściciel (posiadacz) tego urządzenia. Właścicielem urządzenia jest skarżąca (fakt bezsporny). Organ wskazał, że na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi w postaci kabla średniego napięcia wymaga zezwolenia zarządy drogi. Wobec braku takiego zezwolenia wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. stanowiącej iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni rzutu poziomego urządzenia (tj. 19,00 m x 0,16 m = 3,04 m2). Ponadto wskazał, że skarżąca winna wystąpić w miesiącu sierpniu b.r. do organu I instancji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w m. D., dotyczącego umieszczenia w pasie drogowym kabla średniego napięcia o pow. rzutu poziomego wynoszącego 3,04 m2. W przypadku nie wystąpienia skarżącej z ww. wnioskiem organ będzie nakładał kary pieniężne w wysokości 10-krotności opłaty zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, aż do czasu uzyskania prawomocnej decyzji zezwalającej na dalsze funkcjonowanie urządzeń infrastruktury. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez skarżącą. Wskazała ona, iż przełożenie linii kablowej spowodowane zostało kolizją zaprojektowanego kolektora kanalizacji sanitarnej w miejscu jej skrzyżowania z drogą krajową Nr [...]. Powyższe okoliczności doprowadziły do zmiany dotychczasowego przebiegu linii kablowej i przesunięcie miejsca jej skrzyżowania z drogą krajową Nr [...] bez zmiany długości tego skrzyżowania. Wskazano, iż art. 38 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie takich obiektów i urządzeń, które istniały w pasie drogowym w dacie wejścia w życie tej ustawy i nie były potem przedmiotem żadnych zmian ich lokalizacji oraz nie były poddawane przebudowie po wejściu w życie ustawy. Natomiast w razie zmiany lokalizacji tych urządzeń, ich przebudowy albo zastąpienia nowymi urządzeniami -zastosowanie znajdują ogólne zasady regulujące tryb i skutki wykonywania takich inwestycji w pasie drogowym, na co wskazuje m.in. art. 38 ust. 2 u.d.p.. W zaskarżonej decyzji organ potrzymał stanowisko. Uznał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego i na podstawie art. 40 ust. 3 u.d.p. związane jest z pobraniem opłaty za zajęcie pasa drogowego. Uznał, że jednym z podstawowych zadań zarządcy drogi jest ochrona drogi, która oznacza działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi (pasa drogowego) oraz niewłaściwego jej użytkowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będący zarządcą drogi krajowej, na podstawie art. 19 ustawy o drogach publicznych wypełnia obowiązki wynikające z art. 20 u.d.p.. W skardze do sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazywała, że nie może podzielić argumentów organu, iż zajęła pas drogowy drogi krajowej Nr [...] w m. D., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi w postaci kabla średniego napięcia. Jej zdaniem kable średniego napięcia istnieją od roku 1972 w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] a zmiana położenia związana była wobec kolizji z projektowaną siecią kanalizacji sanitarnej, której inwestorem była Gmina [...]. Podniosła, że przełożone kable średniego napięcia nadal znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Jej zdaniem nie można tworzyć fikcji, że oto skutkiem przełożenia jest zajęcie przez skarżącą pasa drogi przez umieszczenie w nim urządzeń podobnie jak nie ma podstaw do stwierdzenia, że skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Podniósł, iż uznaje skarżącą za współinwestora z uwagi na jej aktywną rolę w przebudowie kabli. Uznał, że niezasadne jest powołanie się przez skarżącą na to, iż kable średniego napięcia istnieją w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] od roku 1972. Wskazał, że w związku z kolidującymi przy projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej kablami znalazły się one po przełożeniu w nowej lokalizacji, w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Zdaniem organu urządzenia energetyczne, których dotyczy ta decyzja zostały w wyniku tej przebudowy umieszczone po raz pierwszy w nowym miejscu i są to urządzenia nowe a nie te same co co kable ułożone w innym miejscu w 1972 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, nakładająca na podmiot obowiązki lub karę, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełniają wspomniane wyżej decyzje administracyjne. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że gmina w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] kwietnia 2008 r. zajęła pas drogi krajowej Nr [...] w związku z budową sieci kanalizacji sanitarnej w m. D.. Gmina w tym czasie dokonała na swój koszt także przebudowy trzech kabli elektrycznych średniego napięcia, kolidujących przy budowie sieci kanalizacji sanitarnej w m. D.. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym; 2. umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (np. kabel średniego napięcia); 3. umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p. stanowi w art. 38 ust. 1, że znajdujące się w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia wejścia ustawy w życie, to jest od 1 października 1985 r. Sformułowanie, że obiekty "mogą pozostać", wskazuje na to, że omawiany przepis ma charakter przejściowy i reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów (...). Przepis zatem stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Natomiast w razie zmiany lokalizacji tych urządzeń, ich przebudowy albo zastąpienia nowymi urządzeniami zastosowanie znajdują ogólne zasady regulujące tryb i skutki wykonywania takich inwestycji w pasie drogowym, na co wskazuje m.in. art. 38 ust. 2 u.d.p.. Doszło wprawdzie do przebudowy trzech kabli elektrycznych średniego napięcia, kolidujących przy budowie sieci kanalizacji sanitarnej i pozostawienia go we własności skarżącej ale było to związane z koniecznością i obowiązkiem skarżącej. Dotyczyło to urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy, bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Przepis ten zawiera swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nieznajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jak to wskazano jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Kolidujące przy budowie sieci kanalizacji sanitarnej w m. D. kable elektryczne średniego napięcia są własnością i pozostają w eksploatacji skarżącej a przebudowa nie nastąpiła w związku z działalnością skarżącej. Należy także zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., w myśl którego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenia zatem wymaga "umieszczenie" obiektu budowlanego w pasie drogowym, a nie jego pozostawienie w obrębie tego pasa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) stanowi ponadto w § 1 ust. 1, że podmiot zajmujący pas drogowy składa przed planowanym zajęciem pasa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zasadą więc jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed zajęciem pasa drogowego, polegającym na umieszczeniu obiektu budowlanego w pasie drogowym. Nie można podzielić poglądów organu, iż skarżąca wobec przebudowy jej kabli elektrycznych średniego napięcia w związku z kolizją, z budowaną siecią kanalizacji może ponosić negatywne konsekwencje takiej przebudowy. Na skarżącą nałożone są obowiązki zapewnienia ciągłości dostaw energii oraz współdziałania w zakresie przebiegu linii. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.