II SA/Wa 1327/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Przemysław Szustakiewicz (spr.), , , , Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. J. R. zwrócił się do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzenie nieważności prawomocnego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia w sposób jasny potwierdzającego fakt przywrócenia mu stanowiska [...] w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G. od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. W uzasadnieniu swojego wniosku skarżący podniósł, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazał na liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6-11 kpa, poprzez ich niezastosowanie bądź dowolną interpretację, art. 104 § 1 kpa poprzez ich dowolne zastosowanie oraz art. 107 kpa w związku z art. 140 kpa, poprzez zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego, rozpatrując jego sprawę organ nie rozważył możliwości zastosowania wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie, a także naruszył jego prawa i wolności zawarte w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej po rozpatrzeniu ww. wniosku z dnia [...] marca 2009 r., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Komendant wskazał, że w ramach wstępnego postępowania stwierdzono przesłankę niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Otóż w ocenie organu, do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów normujących tryb weryfikacji decyzji zarówno w formie wznowienia postępowania, jak i w formie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe wynika z uproszczonego i odformalizowanego charakteru tego postępowania. Stąd też organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 kpa. Pismem z dnia 22 kwietnia 2009 r. J. R. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na wskazane wyżej postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2009 r., zarzucając mu rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego. Wskazał, że organ może wykazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej po rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem w jego ocenie, w sprawie nie wystąpiła niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ani z przyczyn podmiotowych, ani z przedmiotowych. Po rozpoznaniu przedmiotowego zażalenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 2, art. 127 § 2 i art. 144 kpa, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczyć może jedynie kwestii formalnych, nie zaś merytorycznego badania wystąpienia przesłanek nieważności aktu. Tymczasem w ocenie Ministra, rozstrzygnięcie organu I instancji charakteryzowało się niespójnością, polegającą na tym, że organ odmówił wszczęcia postępowania, stwierdzając ograniczenie prawa strony do weryfikowania w trybie nadzwyczajnym postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, jednocześnie jednak wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa. Spowodowało to wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo odmowy wszczęcia postępowania. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że błędne jest stanowisko Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, według którego postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest wydawane poza ramami postępowania administracyjnego i w związku z powyższym nie stosuje się do niego przepisów normujących tryb weryfikacji decyzji w formie stwierdzenia nieważności. Natomiast organ I instancji, rozpatrując ponownie wniosek J. R., winien mieć na uwadze treść art. 218 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skoro zaś Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził nieważność decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. nr [...] z dnia [...] października 1993 r. w sprawie przeniesienia J. R. na stanowisko [...], co spowodowało, że od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. "odzyskał" on stanowisko [...] w Komendzie Rejonowej PSP w G., to nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby organ I instancji nie był w posiadaniu danych potwierdzających fakt zajmowania przedmiotowego stanowiska. Pismem z dnia 8 lipca 2009 r. J. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazane postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości rażąco naruszającego prawo materialne i procesowe postanowienia oraz o przeprowadzenie przez Sąd kontroli zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzenie kontroli podejmowanych przez organ czynności tamujących bieg sprawy. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie procedury administracyjnej, które doprowadziło do naruszenia prawa materialnego i które negatywnie wpłynęło na ustalenia faktyczne oraz mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności rażące naruszenie przepisów poprzez: wydanie postanowienia bez dostatecznego rozpoznania sprawy do końcowego rozstrzygnięcia, a także zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, tj. w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 kpa, przejawiające się w sprzeczności między sentencją a uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniu organu zawartemu na stronie trzeciej, ostatni werset od dołu, uzasadnienia przedmiotem sporu jest odmowa wydania mu zaświadczenia w sposób jasny potwierdzającego fakt przywrócenia mu stanowiska [...] w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G. od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wydanie postanowienia w zaskarżonej treści czyniło zadość żądaniom skarżącego, gdyż w konsekwencji organ I instancji na podstawie ustalonych okoliczności faktycznych może uznać, iż wniosek J. R. o wydanie zaświadczenia jest zasadny. Zaskarżone postanowienie w całości uwzględnia zasady wynikające z przepisów kpa, w szczególności zasadę poszanowania słusznego interesu strony i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowego określenia przedmiotu sprawy, organ stwierdził, iż jest on niezrozumiały, gdyż sprawa została wszczęta na skutek wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia. W piśmie procesowym z dnia 3 września 2009 r. skarżący w całości podtrzymał swoją skargę z dnia 8 lipca 2009 r. i wyjaśnił, że popiera zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w części objętej komparycją tego orzeczenia, natomiast przyczyną wniesienia przez niego skargi jest objęcie tym postanowieniem przedmiotu rozstrzygnięcia nieobjętego postanowieniem odmownym Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] stycznia 2009 r. Skarżący żądał bowiem wydania zaświadczenia w sposób jasny potwierdzającego fakt przywrócenia mu stanowiska, nie zaś, jak przyjął to organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, fakt zajmowania przez niego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], uchylające postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., którym to Komendant odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści. Podstawą wydania przez organ I instancji postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności był art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), który stanowi, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Natomiast zgodnie z art. 126 kpa w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia wydaje się postanowienie. Jak wynika z wskazanego wyżej art. 157 § 3, brak jest w tym przepisie wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie przyjmuje się, że na podstawie art. 157 § 3 kpa organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb postępowania lub gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja lub postanowienie. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych występuje w sytuacji, gdy wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania, gdy np. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie jest stroną lub nie ma zdolności do czynności prawnych. Zatem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 kpa, wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku ich braku organ winien wydać na podstawie art. 157 § 3 kpa decyzję lub postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji rzeczywiście zachodzą. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 2128/2002, publ. Monitor Prawniczy 2003/4, str. 147, LexPolonica nr 360651). Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że orzeczenie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, a jednocześnie stwierdzające, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 1 kpa, zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Jeśli Komendant Główny PSP odmówił wszczęcia postępowania, to nie mógł jednocześnie dokonywać oceny wskazanych w tym przepisie przesłanek, gdyż dokonanie takiej oceny było niedopuszczalne na tym etapie postępowania. Zgodzić się również należy z organem II instancji, że w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy kpa dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro bowiem z treści art. 126 kpa wynika, że nadzwyczajne tryby weryfikacji w oparciu o art. 145 i 156 kpa stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie, to z uwagi na treść art. 219 kpa, stwierdzić trzeba, że regulacja ta odnosi się również do postanowień wydawanych w oparciu o ostatnio powołany przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Teza o dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych środków weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w odniesieniu do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia znajduje swoje poparcie w wypowiedziach doktryny (por. W. Chróścielewski "Nowelizacja artykułu 126 kpa a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", Państwo i Prawo 1996 z. 2, s. 20 i n. oraz K. Chorąży, Z.R. Kmiecik "Wydawanie zaświadczeń - kwestie nie rozstrzygnięte w literaturze", Samorząd Terytorialny 2000/6/70). Również zarzut skarżącego odnoszący się do nieprawidłowego, jego zdaniem, sformułowania przedmiotu rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy przede wszystkim, że przedmiot niniejszej sprawy wyznaczony został wnioskiem J. R. z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r. A zatem zarówno organ I, jak i II instancji orzekały wyłącznie w kwestii stwierdzenia nieważności tego postanowienia, którym odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści, tj. "w sposób jasny potwierdzającego fakt przywrócenia mu stanowiska [...] w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G.". Sformułowanie przedmiotu sprawy w sposób odmienny od przedstawionego wyżej przez organ II instancji, pozostaje bez wpływu na zakres prowadzonego postępowania w trybie nieważnościowym. Bowiem po uchyleniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia Komendanta Głównego PSP z dnia [...] kwietnia 2009 r., organ I instancji będzie zobligowany ponownie rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych przez wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.