II SA/Wa 1328/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Przemysław Szustakiewicz, , , , Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę J. R. wniósł skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], uchylające postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w Katowicach z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. J. R. zwrócił się do Komendanta Miejskiego PSP w G. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie przez niego w stosunku służbowym strażaka zawodowego pełniącego służbę na stanowisku starszego oficera [...] w Komendzie Rejonowej PSP w G., w okresie od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]Komendant Miejski PSP w G. odmówił wydania zaświadczenia. Organ stwierdził, że potwierdzenie pozostawania J. R. w stosunku służbowym w powyższym okresie, na wskazanym wyżej stanowisku, jest niemożliwe oraz niedopuszczalne. Po rozpatrzeniu zażalenia J. R. na powyższe postanowienie Komendant Wojewódzki PSP w K. w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] uznał postanowienie Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] stycznia 2009 r. za prawidłowe. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. J. R. zwrócił się do Komendanta Głównego PSP o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej postanowienia Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Wskazał, że postanowienie to narusza: art. 6-11 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie bądź dowolną interpretację, art. 104 § 1 k.p.a. poprzez ich dowolne zastosowanie oraz art. 107 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 oraz 11 k.p.a. W ocenie skarżącego, rozpatrując jego sprawę organ nie rozważył możliwości zastosowania wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie, a także naruszył jego prawa i wolności zawarte w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komendant Główny PSP po rozpatrzeniu ww. wniosku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...]Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia Komendant wskazał, że w ramach wstępnego postępowania stwierdzono przesłankę niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wyjaśnił ponadto, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest bowiem postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia zamyka tok czynności procesowych postępowania administracyjnego, a nie rozstrzyga o interesie prawnym czy obowiązku. Stąd też do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów normujących tryb weryfikacji decyzji zarówno w formie wznowienia postępowania, jak i w formie stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując organ stwierdził, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści wydawane jest poza ramami postępowania administracyjnego i dotyczy czynności materialno – technicznej. Stąd też organ uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. J. R. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na wskazane wyżej postanowienie Komendanta Głównego PSP, zarzucając mu rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego. Skarżący podniósł, że organ może wykazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. W jego ocenie, w sprawie nie wystąpiła niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ani z przyczyn podmiotowych, ani też przedmiotowych. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 2, art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę Komendantowi Głównemu PSP do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, nie zaś merytorycznego badania wystąpienia przesłanek nieważności aktu. Tymczasem w ocenie Ministra, rozstrzygnięcie organu I instancji charakteryzowało się niespójnością, polegającą na tym, że organ odmówił wszczęcia postępowania, stwierdzając ograniczenie prawa strony do weryfikowania w trybie nadzwyczajnym postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, jednocześnie jednak wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Spowodowało to wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo odmowy wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy za błędne uznał stanowisko Komendanta Głównego PSP, według którego postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest wydawane poza ramami postępowania administracyjnego i w związku z powyższym nie stosuje się do niego przepisów normujących tryb weryfikacji decyzji w formie stwierdzenia nieważności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 1997 r. sygn. akt II RN 9/97, w którym stwierdzono, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest sformalizowaną procedurą załatwiania żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, co uniemożliwia traktowanie tego postępowania w kategoriach pozaprawnych jako tzw. postępowania gabinetowego czy trybu podejmowania czynności faktycznych lub materialno-technicznych. Organy wydające lub odmawiające wydania zaświadczenia są w każdym przypadku obowiązane do przestrzegania wymagań określonych w Dziale VII k.p.a., a w sprawach w tym Dziale nieuregulowanych, także do odpowiedniego stosowania przepisów o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a nadto zasad ogólnych k.p.a. Ponadto organ zaznaczył, że organ I instancji rozpatrując ponownie wniosek J. R., winien mieć na uwadze treść art. 218 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skoro zaś Komendant Główny PSP stwierdził nieważność decyzji Komendanta Rejonowego PSP w G. nr [...]z dnia [...] października 1993 r. w sprawie przeniesienia J. R. na stanowisko [...], co spowodowało, że od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. "odzyskał" on stanowisko starszego oficera w Komendzie Rejonowej PSP w G., to nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby organ I instancji nie był w posiadaniu danych potwierdzających fakt zajmowania przedmiotowego stanowiska. Na powyższe postanowienie J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, które jego zdaniem rażąco narusza prawo materialne i procesowe. Ponadto wniósł o przeprowadzenie przez Sąd kontroli zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzenie kontroli podejmowanych przez organ czynności tamujących bieg sprawy. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie procedury administracyjnej, które doprowadziło do naruszenia prawa materialnego i które negatywnie wpłynęło na ustalenia faktyczne oraz mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że naruszenie to w szczególności polega na: wydaniu postanowienia bez dostatecznego rozpoznania sprawy, a także zaniechaniu obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, tj. w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a., przejawiający się w sprzeczności między jego sentencją a uzasadnieniem. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż wbrew twierdzeniu organu zawartemu w uzasadnieniu postanowienia, przedmiotem sporu jest odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pozostawania w stosunku służbowym w okresie od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. na stanowisku starszego oficera [...]w Komendzie Rejonowej PSP w G. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wydanie postanowienia zaskarżonej treści czyniło zadość żądaniom skarżącego, gdyż w konsekwencji organ I instancji na podstawie ustalonych okoliczności faktycznych może uznać, iż wniosek J. R. o wydanie zaświadczenia jest zasadny. Zaskarżone postanowienie w całości uwzględnia zasady wynikające z przepisów k.p.a., w szczególności zasadę poszanowania słusznego interesu strony i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowego określenia przedmiotu sprawy, organ stwierdził, iż jest on niezrozumiały, gdyż sprawa została wszczęta na skutek wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2009 r. skarżący w całości podtrzymał zarzuty skargi. Wyjaśnił jednocześnie, że popiera zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w części objętej komparycją tego orzeczenia, natomiast przyczyną wniesienia przez niego skargi jest objęcie tym postanowieniem również kwestii, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia postanowienia Komendanta Miejskiego PSP w Gliwicach z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz postanowienia Komendanta Głównego PSP z dnia [...] kwietnia 2009 r. Odmowa potwierdzenia pozostawania w stosunku służbowym stanowi rozstrzygnięcie postanowienia Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] stycznia 2009 r., a zatem kwestia ta nie powinna być przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, które dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga J. R. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]czerwca 2009 r. nr [...], uchylające postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., którym to odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści. Podstawą wydania przez organ I instancji postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności był przepis art. 157 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Natomiast zgodnie z art. 126 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia wydaje się postanowienie. W art. 157 § 3 k.p.a. brak jest wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie przyjmuje się, że na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb postępowania lub gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja lub postanowienie. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych występuje w sytuacji, gdy wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania, gdy np. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie jest stroną lub nie ma zdolności do czynności prawnych. Zatem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku ich braku organ winien wydać na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. decyzję lub postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji rzeczywiście zachodzą. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 2128/2002, publ. Monitor Prawniczy 2003/4, str. 147, LexPolonica nr 360651). Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że orzeczenie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, a jednocześnie stwierdzające, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Jeśli Komendant Główny PSP odmówił wszczęcia postępowania, to nie mógł jednocześnie dokonywać oceny wskazanych w tym przepisie przesłanek, gdyż dokonanie takiej oceny było niedopuszczalne na tym etapie postępowania. Zgodzić się również należy z organem II instancji, że w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro bowiem z treści art. 126 k.p.a. wynika, że nadzwyczajne tryby weryfikacji w oparciu o art. 145 i 156 k.p.a. stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie, to z uwagi na treść art. 219 k.p.a., stwierdzić trzeba, że regulacja ta odnosi się również do postanowień wydawanych w oparciu o ten przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Teza o dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych środków weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w odniesieniu do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia znajduje swoje poparcie w wypowiedziach doktryny (por. W. Chróścielewski "Nowelizacja artykułu 126 kpa a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", Państwo i Prawo 1996 z. 2, s. 20 i n. oraz K. Chorąży, Z. R. Kmiecik "Wydawanie zaświadczeń - kwestie nie rozstrzygnięte w literaturze", Samorząd Terytorialny 2000/6/70). Również zarzut skarżącego odnoszący się do nieprawidłowego, jego zdaniem, sformułowania przedmiotu rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że przedmiot niniejszej sprawy wyznaczony został wnioskiem J. R. z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r. A zatem zarówno organ I, jak i II instancji orzekały wyłącznie w kwestii stwierdzenia nieważności tego postanowienia, którym odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. odpowiada prawu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że rozpatrując zażalenie w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji mógł ograniczyć się wyłącznie do oceny przyczyn, które były podstawą odmowy wszczęcia przez organ I instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. W zaskarżonym postanowieniu zamieszczone zostały jednak również rozważania dotyczące samego zaświadczenia i możliwości jego wydania. Fakt ten pozostaje jednak bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem prawidłowe, a w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób wyczerpujący wyjaśniono powody uchylenia postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Opisane wyżej elementy mają natomiast jedynie charakter dodatkowych wskazówek organu odwoławczego, co do dalszego postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.