IV SA/Wa 2009/09

Dnia 19 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2010 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z [...] października 2009 r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2009 r. odmawiającą A. S. wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia użytków gruntowych dla działki ew. nr [...] w obrębie [...] miasta L. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: A. S. w 2004 r. zwróciła się do organu nadzoru z prośbą o interwencję w organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków w związku z uzyskaną informacją, iż "[...] marca 2003 r. dokonano zmiany oznaczeń w operacie ewidencji gruntów przez oznaczenie literą "B" – tereny mieszkaniowe, terenów wcześniej określonych jako RB i LzB". W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że zmiany użytków m. in. dla działki nr [...] dokonano w marcu 2003 r. bezpośrednio w bazie danych z pominięciem trybu zmian. W związku z tym nie było możliwe wszczęcie postępowania nadzorczego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dla decyzji administracyjnych. Dokonana zmiana użytków została wprowadzona zgodnie z systematyką użytków ujętą w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz ze stanem faktycznym w terenie. Stąd też nie podjęto działań zmierzających do zmiany zapisów w ewidencji w odniesieniu do użytków wykazanych dla działki nr [...]. Dodatkowo wyjaśnienie powyższej kwestii zbiegło się w czasie z pracami dotyczącymi modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta L. W piśmie z 15 października 2004 r. poinformowano o tym A. S., a także wskazano, iż wyłożenie operatu powstałego w wyniku tych prac nastąpi w dniach [...] październik 2004 r. – [...] listopada 2004 r. Jak wynika z akt sprawy w/w nie zapoznała się z operatem powstałym w ramach prac modernizacyjnych. Z dniem 16 listopada 2004 r. projekt operatu opisowo - kartograficznego miasta L., powiat l. obejmujący 63 obręby ewidencyjne, stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informacje o tym Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] stycznia 2005 r., Nr [...], poz. [...]. Wnioskiem z 6 stycznia 2009 r. (rozpoznawanym w sprawie) A. S. wystąpiła – w trybie art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.) - o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków polegającą na zastąpieniu użytku "B" oznaczeniem "BR VI" – użytki rolne VI klasy i "LZ" – grunty zadrzewione i zakrzewione. Do wniosku nie załączono żadnych dokumentów uzasadniających wprowadzenie żądanych zmian. W wyniku rozpoznania wniosku strony z 6 stycznia 2009r. Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2009 r. odmówił A. S. wprowadzenia żądanej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia użytków gruntowych dla działki ew. nr [...] w obrębie [...] miasta L. Po rozpoznaniu odwołania A. S. od negatywnej dla niej decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2009 r., organ odwoławczy wskazał, iż w ramach przeprowadzonej w 2004 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta Legionowa, dokonano kontroli użytków wykazanych w tej ewidencji. Wykazany dla działki nr [...] z obrębu [...] użytek "B" okazał się zgodny z systematyką użytków zapisaną w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. Działka nr [...] jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkiem magazynowym, znajduje się w granicach miasta i jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Organ uznał, iż faktyczne inne niż rolnicze użytkowanie przedmiotowej działki pozbawia ją w sensie prawnym, rolnego charakteru wykazanego do 2003 r. w ewidencji gruntów i budynków. Stąd też, zdaniem organu, wniosek A. S. z 6 stycznia 2009 r., jest nieuzasadniony. A. S. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 K.p.a.) oraz błędy w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 104 K.p.a.). W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ odwoławczy pominął rozpoznanie takich kwestii, jak: - zbadanie czy zmiany w ewidencji dokonane w 2003 r. miały w ogóle jakikolwiek skutek prawny, skoro w istocie zostały dokonane z naruszeniem prawa, - zbadanie czy decyzja Starosty z [...] listopada 2002 r. została wydana zgodnie z prawem, - zbadanie czy decyzja z [...] listopada 2002 r. mogła w rzeczywistości stanowić podstawę dokonania w 2003 r. zmian w ewidencji, skoro przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewidują odwrotną kolejność, - jaką moc prawną miało dokonanie zmian w ewidencji na podstawie "protokołu" skoro brak było stosownej decyzji administracyjnej, - zbadanie czy wprowadzone 16 listopada 2004 r. zmiany w ewidencji zostały dokonane zgodnie z prawem, skoro ich podstawą jest jedynie Informacja Starosty [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]) nie zaś decyzja administracyjna, - zbadanie czy zmiany w ewidencji gruntów i budynków mogą być skutecznie i zgodnie z prawem dokonane z wyłączeniem trybu przewidzianego w przepisach prawa, - zbadanie czy istnieje decyzja kończąca postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji, o której to modernizacji mówi Informacja Starosty z 13 stycznia 2005 r. Dalej w skardze podniesiono i uszczegółowiono liczne zarzuty dotyczące legalności modernizacji gruntów i budynków z 2004 r. podkreślając, iż decyzja z [...] listopada 2002 r. nie istniała w dacie sporządzania modernizacji, a zatem nie mogła być podstawą do dokonania kwestionowanych zmian. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]– w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [....] z [...] października 2009r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja ta nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, w tym powołanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także zastosowanych przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492, ze zm.), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., wprowadzono do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przepis art. 24a, zawierający regulacje odnośnie modernizacji ewidencji gruntów, w tym m. in: - zarządzenia przez starostę przeprowadzenia modernizacji ewidencji, - podania do publicznej wiadomości informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informacji o trybie postępowania związanego z modernizacją, - wyłożenia projektu operatu opisowo – kartograficznego do publicznego wglądu na okres 15 dni roboczych, - możliwości składania przez podmioty mające interes prawny uwag do wyłożonych danych i ich rozpatrzenia, - ogłoszenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków (wcześniej projektu operatu opisowo – kartograficznego) w dzienniku urzędowym województwa, - możliwości składania przez podmioty mające interes prawny - w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia, o którym mowa wyżej – zarzutów do ogłoszonych danych, - rozstrzygnięcia przez starostę o zarzutach w drodze decyzji, - traktowaniu zarzutów wniesionych po terminie 30 dni od dnia ogłoszenia operatu ewidencji gruntów i budynków jako wniosków o zmianę danych zawartych w ewidencji. W świetle powyższego i art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.) – dalej w skrócie: u.p.g.k., zarzuty zgłoszone po upływie terminu 30 dni od dnia ogłoszenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków w dzienniku urzędowym województwa traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż skarżąca 6 stycznia 2009 r. złożyła w trybie art. 24a pkt 12 u.p.g.k. wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków w zakresie oznaczenia użytku jej działki z symbolu "B" – tereny mieszkaniowe, na "BR VI" – użytki rolne VI klasy i "Lz" – grunty zadrzewione i zakrzewione. Tymczasem modernizację ewidencji gruntów miasta L. przeprowadzono w 2004r., a informację o tym Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] stycznia 2005 r., Nr [...], poz. [...]. Jak wynika z wyjaśnień organu skarżąca – wbrew temu co sama twierdzi – była informowana o procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W tym stanie rzeczy organ ewidencyjny prawidłowo potraktował podanie skarżącej z 6 stycznia 2009 r., złożone zgodnie z jej żądaniem w trybie art. 24a pkt 12 u.p.g.k., jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z kolei poniższe wywody dowiodą, że i prawidłowo odmówił dokonania wnioskowanej zmiany. Zgodnie z art. 2 pkt 8 u.p.g.k. ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Nośnikiem wskazanych informacji jest zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (wyrok NSA z 7.05.2008r., sygn. akt I OSK 719/07, publ. Lex nr 505313). Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności, tak co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego danego gruntu (wyrok WSA w Warszawie z 16.01.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2088/06, publ. Lex nr 324505). Aktualizację danych zawartych w ewidencji regulują § 45 - § 50 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - zwanego dalej: rozporządzeniem. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia (§ 46 ust. 1 rozporządzenia). Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1 rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Źródłami danych ewidencyjnych – stosownie do § 35 rozporządzenia – są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 7) wyniki oględzin. W rozpoznawanej sprawie skarżąca takich danych nie przedstawiła, a tylko na tej podstawie - zgodnie z treścią § 47 ust. 1 rozporządzenia - starosta może wprowadzić określone zmiany ewidencyjne. Organ ten może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Zakres takiego postępowania może odnosić się tylko do danych, których wprowadzenia żąda strona, a nie danych będących przedmiotem modernizacji operatu. Starosta [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, iż wykazany dla działki nr [...] z obrębu [...] użytek "tereny mieszkaniowe" oznaczany symbolem "B" jest zgodny z systematyką użytków zapisaną w rozporządzeniu. Kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych i rodzaje tych użytków zostały ustalone w załączniku nr 6 do powołanego rozporządzenia. W myśl pkt. 3.1 załącznika, do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw, itp.), a także ogródki przydomowe. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca nie prowadzi żadnej działalności związanej z produkcją rolniczą czy leśną. Sporna działka nr [...] jest bowiem działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkiem magazynowym, znajduje się w granicach miasta i jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Zatem jej zagospodarowanie to nie budynek mieszkalny oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwie rolnym, czyli grunt rolny zabudowany w rozumieniu załącznika nr 6 pkt 1.5 rozporządzenia. Wszystko to dowodzi, że kwalifikacja użytków widniejąca w operacie jest nie tylko zgodna z istniejącym rodzajem użytku, ale i odpowiada wymaganiom rozporządzenia. Organ słusznie uznał, iż faktyczne, inne niż rolnicze użytkowanie przedmiotowej działki, pozbawia ją w sensie prawnym, rolnego charakteru wykazanego do 2003 r. w ewidencji gruntów i budynków. W sprawie objętej skargą Sąd nie dopatrzył się więc naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania przez niewyjaśnienie istoty sprawy, jej stanu faktycznego, czyli naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. Zarzuty skargi wskazujące na takie uchybienie przepisów procesowych są nietrafne, gdyż w istocie odnoszą się do postępowania modernizacyjnego, które z racji niezgłoszenia zarzutu w trakcie trwania procedury modernizacyjnej pozostało poza kontrolą Sądu. Poza sporem jest, że skarżąca domagała się wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących użytku gruntowego działki nr [...] sprzed modernizacji operatu ewidencyjnego i na tę okoliczność nie przedstawiła stosownych dokumentów, a tylko powoływała się na stan sprzed modernizacji. Dodatkowo na rozprawie oświadczyła, iż sporną działkę nabyła w 2001r. i stan jej zagospodarowania odpowiadał stanowi teraźniejszemu. W kontekście zarzutów skargi jeszcze raz należy podkreślić, iż sprawa objęta skargą dotyczyła aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzenie zmiany istniejących w ewidencji danych odnośnie użytku gruntowego działki nr [...].; żądanie zmiany skarżąca wyraźnie oparła na art. 24 a ust. 12 u.p.g.k. Zatem celem działania skarżącej było doprowadzenie do zmiany istniejącego zapisu w ewidencji w trybie powołanego przepisu. W tej sytuacji zasadność zarzutów dotyczących: wprowadzenia zmian w ewidencji w latach wcześniejszych poza trybem przewidzianym w prawie, decyzji z [...] listopada 2002r. zatwierdzającej operat geodezyjno – kartograficzny, czy przeprowadzonej modernizacji gruntów, nie mogła być przedmiotem oceny w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Celem ewidencji gruntów i budynków jest rejestrowanie zdarzeń prawnych lub faktycznych dotyczących m. in. gruntów, a zapisy w ewidencji stanowią zbiór informacji odzwierciedlających ich aktualny stan prawny i faktyczny, wynikający z określonych tytułów prawnych i dokumentacji urzędowej. Skoro działka skarżącej nr [...] nie ma charakteru rolniczego (co bezspornie ustaliły organy, a skarżąca tego nie zakwestionowała), to nie można w ewidencji gruntów jako rejestrze odzwierciedlającym stan gruntu, utrzymywać nieprawidłowego dla niej oznaczenia użytku gruntowego. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.