II GSK 507/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. z siedzibą w Ch. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 36/10 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w Ch. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 36/10, pozostawił bez rozpatrzenia skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w Ch. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości (LAWP) w L. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W. Sp. z o.o. z siedzibą w Ch. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój W. Sp. z o.o. – dalej: Spółka lub skarżąca - poprzez uruchomienie innowacyjnego serwisu samochodów ciężarowych" w ramach Działania 1.3 Osi Priorytetowej I Przedsiębiorczość i Innowacje Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007-2013. Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. pismem z dnia [...] listopada 2009 r. poinformowała skarżącą o odrzuceniu wniosku. W. Sp. z o.o. z siedzibą w Ch. złożyła protest, nie godząc się z odrzuceniem wniosku. L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., poinformowała Spółkę o uznaniu protestu za niezasadny. Jednocześnie skarżącą pouczono, że w terminie 14 dni od otrzymania rozstrzygnięcia protestu może złożyć bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę wraz z kompletną dokumentacją w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwoławczej. W.Sp. z o.o. z siedzibą w Ch. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Do skargi załączyła formularz wniosku o dofinansowanie, informację o odrzuceniu wniosku, protest, rozstrzygnięcie protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pozostawiając powyższą skargę bez rozpatrzenia wskazał, że porównanie załączników wymienionych w liście załączników wymaganych przy złożeniu wniosku o dofinansowanie, na stronie [...] formularza wniosku z dokumentacją złożoną przez Spółkę wraz ze skargą prowadzi do stwierdzenia, że Spółka nie złożyła ze skargą załączników do wniosku o dofinansowanie. Wobec czego Spółka nie złożyła ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej wniosek o dofinansowanie w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009, Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Sąd podniósł, że kompletna dokumentacja w sprawie, obejmująca wniosek o dofinansowanie to formularz wniosku o dofinansowanie oraz załączniki wymagane przy złożeniu wniosku o dofinansowanie. Ustawodawca nie przewidział wyjątków od powyższej zasady. W sytuacji, w której skarżąca, pomimo prawidłowego pouczenia o treści art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie złożyła ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej formularz wniosku o dofinansowanie z załącznikami, poprzestając na złożeniu formularza wniosku o dofinansowanie, to wniosła skargę niekompletną w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W. Sp. z o.o. z siedzibą w Ch. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 2 i ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez błędne przyjęcie, iż kompletna dokumentacja w sprawie, zdefiniowana w tych przepisach, obejmuje wniosek o dofinansowanie wraz ze wszystkimi załącznikami kiedy załączników przepis ten nie wymienia, a przez to uznanie, że skarga bez załączonych załączników do wniosku jest niekompletna i powoduje pozostawienie jej bez rozpoznania przez WSA. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zdefiniowano kompletną dokumentację w sprawie, w którym to przepisie stanowi się, że wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten nie wskazuje jakichkolwiek załączników do wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota zagadnienia objętego zarzutem skargi kasacyjnej sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy "skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obejmuje swą definicją "warunki formalne pisma", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem " skarga niekompletna ", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy. Należy również zauważyć, że skarga o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Istota zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, czy stanowiący element kompletnej dokumentacji, wniosek obejmuje także załączniki do niego. Rozważając tę kwestię należy zauważyć, że wynikający z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontrolę oceny projektu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączone jest stosowania art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu musi dysponować kompletną dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne między stronami jest to, że wraz ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca nie złożyła załączników do wniosku o dofinansowanie. Nie może ulegać wątpliwości, że wniosek ten powinien być kompletny. W związku z tym należało rozważyć, czy załączniki do wniosku w istocie stanowiły integralną część wniosku, a ich brak uniemożliwiał uznanie dokumentacji za kompletną. W rozpoznawanej sprawie wykładnia pojęcia "wniosku" wymaga odwołania do Kryteriów wyboru projektów w ramach I Osi Priorytetowej "Przedsiębiorczość i innowacja" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007 – 2013 (dostępny na stronie internetowej LAWP [...]). Według zasad w nich określonych odbywała się ocena projektów konkursowych, w tym złożonego przez skarżącego. Jak już wspomniano skarżący złożył wniosek o dofinansowanie w ramach I Osi Priorytetowej "Przedsiębiorczość i innowacje" działanie 1.3. Kryteria formalne dla oceny projektów konkursowych w ramach I Osi Priorytetowej "Przedsiębiorczość i innowacje" działania 1.1 – 1.7 przewidywały stosowanie kryteriów formalnych dopuszczających i kryteriów formalnych poprawności. Jak wynika z przyjętych kryteriów niespełnienie któregokolwiek z wymaganych kryteriów formalnych powoduje odrzucenie wniosku. Ocena merytoryczna nie jest wówczas przeprowadzana. Wśród kryteriów formalnych poprawności oceniano między innymi czy wniosek wraz z załącznikami został złożony w terminie, czy został sporządzony na formularzu udostępnionym przez LAWP w L., czy wszystkie wymagane rubryki wniosku i załączników są wypełnione, czy kopie dokumentów złożone jako załączniki do wniosku o dofinansowanie są potwierdzone za zgodność z oryginałem w sposób określony w Wytycznych dla Wnioskodawców, czy formularz wniosku o dofinansowanie jest przedłożony w wersji elektronicznej, czy wniosek wraz z załącznikami jest trwale spięty oraz czy wniosek zawiera wszystkie wymagane załączniki. Z powyższego wynika, że wniosek składa się z trzech elementów: formularza wniosku, załączników i elektronicznej wersji wniosku. Tylko wniosek o dofinansowanie zawierający wszystkie wymienione elementy jest wnioskiem kompletnym. Dodać należy, że skarżąca złożyła w postępowaniu konkursowym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru z załącznikami, które również były przedmiotem oceny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek poddawany procedurze oceny jest innym wnioskiem, niż ten, o którym mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że złożenie jedynie formularza wniosku bez załączników nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wobec przyjęcia, że załączniki stanowią niezbędny element wniosku o dofinansowanie, którego brak prowadzi do odrzucenia wniosku, to stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu, że kompletna dokumentacja to wniosek o dofinansowanie (formularz wniosku) oraz załączniki wymagane przez jego złożeniu było uzasadnione. W konsekwencji Sąd prawidłowo przyjął, że skarga nie była kompletna i na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pozostawił ją bez rozpatrzenia. Powyższe czyni chybionym zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 30c ust. 2 i art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podkreślenia przy tym wymaga, że niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już podniesiono, w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że Sąd pierwszej instancji zwrócił się do LAWP o nadesłanie akt (k. [...] akt sądowych WSA w Lublinie) i zostały mu one przedstawione (k. [...] akt sądowych WSA w Lublinie). Takie działanie Sądu było sprzeczne z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który między innymi wyłączył stosowanie art. 54 § 2 p.p.s.a., co oznacza LAWP nie miała obowiązku przesyłania Sądowi akt sprawy. Ponadto należy mieć na uwadze, że obowiązek złożenia kompletnej dokumentacji obciąża wnioskodawcę i działania Sądu w tym zakresie nie mają znaczenia przy badaniu wypełnienia przez skarżącą tego obowiązku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju była prawidłowa i w związku z tym nie spowodowała naruszenia wymienionych norm konstytucyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, redakcja art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie nasuwa wątpliwości co do rozumienia pojęcia "wniosek", w kontekście określonego w tym przepisie obowiązku złożenia kompletnej dokumentacji w sprawie, a tym samym nie narusza konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do prawa. Dodać należy, że rozumienie tego pojęcia przez Sąd pierwszej instancji i LAWP było identyczne. W sytuacji, gdy na skutek uchybień skarżącej jej skargę pozostawiono bez rozpatrzenia nie ma podstaw do przyjęcia, że to Sąd, stosując prawidłowo przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uniemożliwił mu realizację konstytucyjnego prawa do sądu Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.