I OSK 1169/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 83/09 w sprawie ze skargi [...] W. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 83/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] W. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Powyższy wyrok został oparty na następujących ustaleniach i rozważaniach: Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] nałożył grzywnę w celu przymuszenia na [...] W. spółkę z o.o. w kwocie 20000 zł. i nakazał jej uiszczenie w terminie 30 dni. Wezwał także do niezwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Orzeczeniem wydanym w II instancji Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił działania organu poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że kontrola przeprowadzona w czerwcu, lipcu, październiku i listopadzie 2007 r. potwierdziła niewykonanie obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2008 r. Ustalił w ramach prowadzonego postępowania, że kwota nałożonej grzywny mieści się w dolnych granicach przewidzianych w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Inspektor Pracy w trakcie czynności przeprowadzonych u pracodawcy stwierdził, że mimo skutecznego doręczenia upomnienia nie zostały wykonane decyzje objęte tytułem wykonawczym. Uznano jednocześnie, że przy wszczynaniu postępowania egzekucyjnego kwota 20 tys. zł będzie wystarczającą motywacją do przymuszenia zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Ustalając jej wysokość wziął pod uwagę także charakter nie wykonanych obowiązków oraz to, jakie zagrożenie się z tym wiąże. Podniósł, że ze względu na to, iż nałożona grzywna dotyczy podmiotu posiadającego osobowość prawną nie analizowano sytuacji finansowej zobowiązanego. Spółka jest jednak nowopowstałym, prężnie rozwijającym się zakładem dlatego należy wnioskować, że posiada dobrą kondycję finansową. Poza tym celem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny jest wykonanie przez zobowiązanego obowiązków wynikających z decyzji a nie egzekucja środków pieniężnych. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że podstawą do wydania obu decyzji (tak zaskarżonej jak i ją poprzedzającej) było niewykonanie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Wskazywał on do wykonania 4 decyzje: - decyzje nr. 1 i 2 zawarte w nakazie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 dotyczące zabezpieczenia maszyn [...], - decyzję nr. 12 zawartą w nakazie [...] z dnia [...] lutego 2007 r. mówiącą o zabezpieczeniu podestów usytuowanych wzdłuż linii produkcyjnych przed możliwością upadku, decyzję nr 10 zawartą w nakazie [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. mówiącą o obowiązku zapewnienia pracownikom wykonywania pracy w pozycji siedzącej lub odpoczynku w pozycji siedzącej w pobliżu miejsca pracy. Niewykonanie powyższych decyzji w zakreślonych w nakazach terminach spowodowało skierowanie do pracodawcy upomnienia a następnie wydanie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2008 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za bezzasadne. Chybione było bowiem twierdzenie skarżącego jakoby decyzje, których niewykonanie dało podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia nie były ostateczne. Otóż wniesiona skarga ale tylko na jedną z ww. decyzji została prawomocnie odrzucona. Nie mógł być uzasadniony także zarzut dotyczący nieuwzględnienia faktu wykonania zabezpieczenia maszyn wynikający z decyzji nr. 2 z dnia [...] kwietnia 2007 r., albowiem skarżący faktu tego nie wykazał. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy było zobowiązanie przez Sąd (na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r.) do złożenia protokołu, który by potwierdził zabezpieczenie maszyny [...]. Takiego dokumentu skarżący nie przedstawił choć przyznał, że maszyny zostały włączone do eksploatacji. Brak było więc dowodu potwierdzającego, że wykonano którąkolwiek decyzję z nakazu. W ocenie Sądu I instancji brak było również podstaw do uznania, że organy naruszyły art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także art. 77 i 80 kpa. Nałożona grzywna nie przekroczyła maksymalnej kwoty, a ustalenie jej na kwotę 20000 zł. świadczy o tym, że istotnie pozostaje ona w niskich granicach ( poniżej połowy określonej w art. 121 § 2 ww. ustawy). Poza tym art. 121 § 2 nie przewiduje aby organ miał obowiązek prowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia sytuacji finansowej zobowiązanego. Brak jest takiego zobowiązania w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Także orzecznictwo sądowe jest w tym względzie jednoznaczne i sprowadza się do tezy, że ustalające wymiar grzywny organy powinny kierować się zasadą słuszności, celowości i efektywności egzekucji a jednocześnie winny zadbać o to, aby zastosowany środek nie był zbyt uciążliwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił przy tym funkcję jaką wypełnia ten środek a mianowicie, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Odnośnie sytuacji finansowej zobowiązanego podniesiono, że z treści art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić obowiązku uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny jego możliwościami finansowymi co oznacza, że nie można uznać za trafny zarzut skargi, że organy nie zbadały sytuacji finansowej spółki [...]. Poza tym z treści skargi wynika, że jest to zarzut stricte teoretyczny albowiem strona nie podniosła żadnych argumentów ani też dowodów wskazujących na jej złą sytuację majątkową. Sąd I instancji podkreślił, iż decyzja w sprawie wysokości grzywny ma charakter uznaniowy, wymaga jednak uzasadnienia organu i wyjaśnienia dlaczego została nałożona w określonej wysokości. W ocenie tegoż Sądu zaskarżone postanowienie spełnia tę funkcję. W jego uzasadnieniu wskazano bowiem, że podstawą do obciążenia grzywną we wskazanej wysokości jest charakter niewykonanego obowiązku. Jego niewykonanie jest zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi pracujących u skarżącego. Ocena dokonana przez organ w tej materii jest więc prawidłowa, a jeżeli tak to stanowi wystarczające uzasadnienie do nałożenia grzywny, która jest grzywną niższą niż połowa określona w omawianym przepisie. Sąd I instancji podkreślił również i to, że zrealizowanie obowiązku niepieniężnego wskazanego przez Państwową Inspekcję Pracy powoduje umorzenie grzywny (art. 125 ww. ustawy) Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżyła w całości [...] W. spółka z. o.o. Wyrokowi temu zarzuciła: 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego tj. - przepisu art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędne zastosowanie w momencie gdy jeden z obowiązków objętych tytułem wykonawczym, na podstawie którego zostało wydane postanowienie o nałożeniu grzywny był już wykonany, - przepisu art. 121 § 1-4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędne zastosowanie w momencie wymierzenia kary grzywny w uzasadnionym wymiarze odnośnie przymuszenia do wykonania czterech decyzji zamiast do przymuszenia do wykonania trzech decyzji. 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez Okręgowego Inspektora Pracy art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nałożenie grzywny w celu wymuszenia wykonania obowiązku, który został wykonany i art. 121 § 1-4 poprzez niewłaściwe określenie wysokości grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania decyzji Inspektora Pracy, - naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku w oparciu o twierdzenia pełnomocnika nie mające potwierdzenia w aktach sprawy, - naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a polegającego na niewywiązaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że wszystkie zarzuty skarżącej sprowadzają się do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd meritii. Sąd ten podkreslił bowiem, że żadna decyzja ze wskazanych w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2008 r. nie została wykonana. W ocenie kasatora nie jest to jednak zgodne z prawdą albowiem decyzja nr. 2 wykonana została. Fakt ten został przez skarżącą udokumentowany protokołem kontroli Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...],[...] i [...] marca oraz [...] i [...] kwietnia 2008 r. gdzie na stronie 3 stwierdzono, że decyzja nr. 2 została wykonana ponieważ zgodnie ze złożonym oświadczeniem stanowiącym załącznik do protokołu urządzenie [...] zostało wyłączone z eksploatacji. Odnosząc się do oświadczenia złożonego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku kasator podniósł, iż tenże pełnomocnik błędnie wskazał, że urządzenie to zostało wyłączone z eksploatacji, zabezpieczone a później znów włączone. To wskazanie nie znajdowało bowiem swojego uzasadnienia w materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie podważa słuszności zaskarżonego wyroku i jako taka została oddalona. W związku z zarzutami sformułowanymi przez kasatora wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 183 § 2 p.p.sa dotyczące nieważności postępowania ( w przedmiotowej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to także, iż Sąd nie jest uprawniony do dokonywania korekty bądź konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, może natomiast oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach przedstawionych przez jej autora. W niniejszej sprawie ocena, o której mowa musi być jednak poprzedzona kilkoma uwagami o charakterze ogólnym. Otóż kasator podnosi, że wszystkie jego zarzuty sprowadzają się do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Jeśli istotnie tak jest to każdy z zarzutów uznać należy za wadliwy. Wbrew temu co sugeruje autor kasacji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie czynił żadnych ustaleń faktycznych. Odnosił się jedynie do ustaleń poczynionych przez organy i oceniał je z punktu widzenia zgodności ze zgromadzonym w toku trwania postępowania administracyjnego materiałem dowodowym. W swoich obszernych i rzeczowych wywodach przedstawił także przekonującą argumentację, która przemawiała za uznaniem bezzasadności zarzutów przedstawionych w skardze zwykłej. Twierdzenie autora kasacji, iż błędem Sądu I instancji było wskazanie na niewykonanie także decyzji nr 2 jest niezrozumiałe. Wówczas kiedy podejmowane były postanowienia autorstwa organów ( w dniu [...] stycznia 2008 r. i w dniu [...] marca 2008 r.) nie istniały dowody potwierdzające wykonanie tejże decyzji, na które powołuje się kasator. Przywołuje on bowiem protokoły kontroli Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...],[...] i [...] marca 2008 r. oraz z dnia [...] i [...] kwietnia 2008 r., a więc z dat późniejszych niż daty wydania obu ww. postanowień organów. Oznacza to, że Sąd I instancji kontrolując te rozstrzygnięcia nie miał podstaw pozwalających na przyjęcie, iż nie zostały one oparte na wszystkich wymaganych dowodach w tym zwłaszcza na protokołach, o których wyżej mowa, wszak protokołów tych wówczas jeszcze nie było. Nie jest zasadna teza kasatora jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie przyjął za zgodne z prawdą twierdzenie pełnomocnika skarżącej wyrażone na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Jego istotą było przekazanie Sądowi informacji, że urządzenie typu [...] zostało wyłączone z eksploatacji, zabezpieczone a później znów włączone. Sąd w przypadku reprezentacji strony przez profesjonalnego pełnomocnika nie powinien zakładać, iż tenże pełnomocnik działa wbrew interesowi swojego klienta podając informacje niezgodne z prawdą a zarazem niekorzystne dla niego. Rolą takiego pełnomocnika jest działanie na jego rzecz z wykorzystaniem wszystkich środków przewidzianych przez prawo. Jeśli ów pełnomocnik podejmuje czynności, które interesowi jego klienta nie służą to konsekwencją takiego działania nie może być uznanie, iż stwarza ono podstawę kasacyjną pozwalającą na wzruszenie zapadłego wyroku. W omawianej sytuacji można mówić co najwyżej o ewentualnej odpowiedzialności pełnomocnika wobec mocodawcy. W tym stanie rzeczy bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku w oparciu o twierdzenia pełnomocnika, które nie miały potwierdzenia w aktach sprawy. Dodatkowym potwierdzeniem owej bezzasadności jest brak przedstawienia dowodu ( w zakreślonym przez Sąd terminie) na okoliczność zabezpieczenia maszyny po ponownym jej uruchomieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice orzekania Sądu wskazując, iż rozstrzyga on w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi jak również powołaną podstawą prawną. Analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego z jednej strony, z drugiej zaś treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na twierdzenie, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia ww. przepisu. Zgodnie z § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dokonał on kontroli rozstrzygnięć organów pod względem ich zgodności z prawem mając na uwadze materiał dowodowy jakim organy dysponowały w momencie podejmowania przez nie rozstrzygnięć. Z treści powyższego zarzutu jak również z jego uzasadnienia wynika, iż kasator błędnie zakłada istnienie możliwości skutecznego kwestionowania tychże rozstrzygnięć wyłącznie z powodu okoliczności, które nie były znane organom w momencie ich podejmowania. W tym miejscu należy podkreślić, iż sugerowana w kasacji okoliczność faktycznego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym może być oceniana w kontekście uprawnienia jakie przysługuje zobowiązanemu stosownie do art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U nr 24 poz. 151 z późn. zm.) Powyższe oznacza, iż nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał bowiem żadnych podstaw pozwalających na uwzględnienie skargi. jak już bowiem podkreślono wcześniej strona skarżąca nie wykazała skutecznie (także przed Sądem I instancji), że jakikolwiek obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2008 r. został we właściwym czasie wykonany (tzn. przed podjęciem obu postanowień organów) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także oba zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem kasatora polegają one na błędnym zastosowaniu art. 119 § 1 oraz 121 § 1-4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji kiedy jeden z obowiązków objętych tytułem wykonawczym został wykonany. Oznacza to – zdaniem kasatora, iż spółka z o.o. [...] mogła być przymuszona do wykonania trzech decyzji a nie czterech. Powyższe zarzuty wiążą się z tym, iż Sąd ( w ocenie autora kasacji) pominął w swoich ustaleniach okoliczność wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr. 2. Jak już jednak podkreślono wcześniej tenże Sąd nie czynił żadnych własnych ustaleń. Ocenił jedynie ustalenia poczynione przez organy w wyniku których fakt wykonania obowiązku, o którym mowa nie znalazł potwierdzenia. Rozważania poczynione w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje. Mają one oparcie w materiale znajdującym się w aktach sprawy i w żadnym razie nie noszą cech dowolności. Podstawą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 p.p.s.a.