II GSK 831/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 15 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1847/09 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; [...]; [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1847/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], [...], [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników, uchylił zaskarżoną decyzję. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. T. D. zwrócił się do Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w W. o umorzenie odsetek za zwłokę od zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz o rozłożenie na raty składek ustalonych decyzją o objęciu ubezpieczeniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] za okres: I kwartał 2003 r. - III kwartał 2009r. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., wydaną z upoważnienia Prezesa KRUS, Kierownik Placówki Terenowej KRUS w W. odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne uznając, że wnioskodawca nie udokumentował zdarzeń losowych, nie przedstawił dokumentacji dotyczącej wydatków ponoszonych na leczenie rodziców, wydatków związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i z opłatą rachunków. Wskazał także, że spłata pobranego kredytu świadczy o względnie dobrej sytuacji materialnej. Z powyższą decyzją T. D. się nie zgodził i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiając jednocześnie nowych dowodów w sprawie. Po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z [...] października 2009 r. Kierownik Placówki Terenowej KRUS w W., działający z upoważnienia Prezesa KRUS, odmówił umorzenia odsetek od powstałych zaległości w składkach. Organ uznał, że argumentacja rolnika oraz materiał dowodowy w sprawie nie są wystarczające do udzielenia ulgi w postaci umorzenia należnych odsetek za zwłokę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skarżący wniósł o uchylenie odmownej decyzji w sprawie umorzenia odsetek od należnych składek na ubezpieczenie społeczne wskazując, że zażalenie na decyzję z dnia [...] września 2009 r. złożył do Prezesa KRUS w Krakowie, tymczasem decyzję podjęto powtórnie w Placówce Terenowej KRUS w W. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wskazał, że wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można zaliczyć do środków odwoławczych, w związku z tym w przypadku podejmowania decyzji w tym trybie nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika określony w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazał, że decyzję z dnia [...] września 2009 r. podpisała z upoważnienia Prezesa KRUS A. B. - Kierownik Placówki Terenowej KRUS w W. Ta sama osoba podpisała również decyzję z dnia [...] października 2009 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w ocenie Sądu I instancji, ma on również zastosowanie przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. W związku z wykazanym naruszeniem postępowania oraz faktem, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie jeszcze raz rozpatrzony, przedwczesna jest wypowiedź Sądu, co do prawidłowości dokonanej przez KRUS oceny istnienia przesłanek do umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Kwestia zasadności umorzenia zaległych składek stanie się przedmiotem ponownej oceny w postępowaniu odwoławczym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Prezesa KRUS jest obarczona wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co wymaga jej wyeliminowania z obrotu prawnego, - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. - polegające na błędnej ich wykładni wyrażającej się w przyjęciu, że podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownik wydający decyzję wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli ten pracownik brał udział w wydaniu decyzji w I instancji przez Prezesa KRUS, podczas gdy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu prowadzonym z wniosku złożonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem odwoławczym, gdyż nie powoduje przekazania sprawy do organu wyższego stopnia, lecz sprawa nadal pozostaje na szczeblu organu, który decyzję wydał i jest ponownie rozstrzygana przez ten organ. Niedewolutywność tego środka powoduje w konsekwencji, że przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 127 § 3 i 140 k.p a., mogą być stosowane tylko odpowiednio. Oznacza to, zdaniem organu, że przepisy niezwiązane z dewolutywnością nie znajdują w takiej sytuacji zastosowania. Jednym z tych przepisów jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Prezes KRUS jest jednoosobowym organem wydającym niektóre decyzje w sprawach, w których stronie niezadowolonej nie przysługuje prawo wniesienia odwołania. Jeśli decyzje wydaje organ, to - zgodnie z art. 268a k.p.a. – może on, ale nie musi, upoważnić w formie pisemnej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Gdyby uznać, że zasada wyrażona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, to organ monokratyczny, jakim jest Prezes KRUS, który nie udzieliłby stosownych upoważnień pracownikom, nie mógłby rozpoznać we własnym imieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. – a przepis ten byłby martwy. Zwrócił też uwagę na niejednolitość orzecznictwa w kwestii stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organy monokratyczne, jak również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 300/07 dotyczący pracownika organu monokratycznego, a który zapadł po podjęciu wskazanej przez Sąd I instancji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GPS 2/06. T. D., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa procesowego w kontekście zagadnienia prawnego, czy norma prawna zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stosownie do której pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, ma także zastosowanie do sytuacji, kiedy od decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ ( art. 127 § 3 k.p.a.). A w następstwie wydania obu decyzji przez tego samego pracownika organu administracji publicznej, wystąpiłaby przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego zawarta w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Przechodząc do oceny tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa formalnego, należy na wstępie zaznaczyć, że przepis art. 127 § 1 pkt 3 k.p.a. reguluje dwie sytuacje, które w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie traktowane są odrębnie. Pierwsza z nich ma zastosowanie, gdy w pierwszej instancji decyzję wydaje minister, druga obejmuje wydanie w pierwszej instancji decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, jak również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, nie wypowiadali się co do sytuacji rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra. Jednakże w ostatnim czasie przeważa pogląd, że stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., w stosunku do członka samorządowego kolegium odwoławczego ma zastosowanie również do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, iż jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. – wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w tej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik tego organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podsumowując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że tylko Prezes KRUS jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dotyczy to jednak pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które charakteryzują dwuinstancyjne postępowanie. Zatem wydanie decyzji po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę, świadczy o uchybieniu tej gwarancji. Wydanie decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Za słusznością przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska dodatkowo przemawia zmiana art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 18) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a, uznając iż zaskarżona decyzja Prezesa KRUS jest obarczona wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.