II SA/Kr 22/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Aldona Gącecka-Duda Sędzia WSA: Piotr Głowacki Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skarg P. M., B. B., R. B., J. D. i Klubu "[...]" na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; skargi oddala. Decyzją z dnia 15.03.2006 r. znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. H., I. H., R. H., B. H. – M., D. P., A. L., Z. W., D. J. i A. H., o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Starosta odmówił zwrotu działki nr 1 o pow. 0,0557 ha oraz części działki nr 2 położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] miasta K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] gm. kat. P., na rzecz: J. H., I. H., R. H., B. H., D. P., A. L., Z. W., D. J. i A. H. W drugim punkcie decyzji Starosta orzekł o zwrocie działek: nr 3 o pow. 0,0548 ha, objętej księgą wieczystą Kw nr [...], nr [...] o pow. 0,0168 ha, objętej księgą wieczystą Kw nr [...] i nr 4 o powierzchni 0,0121 ha, objętej księgą wieczystą Kw nr [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...]. gm. kat. P., na rzecz wymienionych wcześniej osób. W kolejnym punkcie decyzji Starosta zobowiązał wymienione te osoby do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...] PLN odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości części nieruchomości wywłaszczonej (nabytej), według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 oraz art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603.) oraz art. 104 k.p.a. Od decyzji tej odwołanie wniósł Prezydent Miasta, J. H., R. H., I. H. oraz B. H., a także dzierżawcy działki nr 3 – P. M., B. B., R. B. oraz J. D. Decyzją z dnia 25.10.2006 r. znak [...], po rozpoznaniu powyższych odwołań, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dnia 18.05.2006 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo Klubu "B." z dnia 15.05.2006 r., w którym Klub domaga się uchylenia wymienionej wyżej decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jednocześnie wnosząc o uznanie Klubu za stronę postępowania i przywrócenie mu wszystkich terminów. We wniosku podniesiono, iż działki nr 3 oraz 5 stanowią jedyną drogę dojazdową dla usytuowanych na działce nr 6 oraz częściowo na działce nr 5 zabudowań Klubu "B.". Proponowany projekt podziału działek nie uwzględnia konieczności zapewnienia dojazdu do działki nr 6. Ponadto w postępowaniu pominięto fakt, że Klub jest użytkownikiem działki 7, co potwierdzają wypisy z rejestru gruntów. Nieruchomość ta stanowi plac manewrowy dla środków transportowych ze sprzętem wykorzystywanym przy działalności Klubu i jest niezbędna do realizowania jego zadań statutowych. Z tego względu Klub winien być traktowany jak strona postępowania. W piśmie wskazano także, iż Klub jest "na etapie składania wniosku w przedmiocie ustanowienia na podstawie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działkę nr 6 oraz nr 7". Niezwłocznie po ustanowieniu użytkowania wieczystego Klub wystąpi z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia służebności drogi koniecznej na działce nr 3, która używana jest już od lat siedemdziesiątych. W przypadku nieuwzględnienia wniosku Klub zapowiedział złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia 31.10.2007 r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Klubu "B." orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w przypadku złożenia odwołania przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony postępowania, organ II instancji powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W pierwszej kolejności należy więc zbadać, czy Klub "B." ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uprawniałby go do udziału w sprawie w charakterze strony postępowania. Zgodnie z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami stronami postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy oraz aktualny - w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości - jej właściciel, a także zarządca nieruchomości, użytkownik, najemca, dzierżawca oraz osoba korzystająca z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. Z przeprowadzonego przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego wynika, że Klub "B." nie jest uwidoczniony w jakikolwiek sposób w księgach wieczystych odnoszących się do przedmiotowych nieruchomości. Klub powołuje się na wieloletnie "użytkowanie" nieruchomości jako przystani [...]. Fakt istnienia prawa użytkowania na przedmiotowych nieruchomościach potwierdzać mają wypisy z rejestru gruntów z roku 1997 r., w których Klub figurował jako użytkownik nieruchomości. Dokumentacja dotycząca nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nie zachowała się w całości. Klub nie dysponuje decyzją ustanawiającą prawo użytkowania na jego rzecz i dlatego złożył w trybie art. 206 u.g.n. do Urzędu Miasta wniosek o stwierdzenie prawa użytkowania na nieruchomości. W trakcie postępowania do akt sprawy wpłynęło pismo z Urzędu Miasta, z którego wynika, że wniosek Klubu o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego nie może zostać pozytywnie rozpatrzony. Wobec stwierdzenia, że Klub "B." nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego - ani prawa rzeczowego, ani obligacyjnego - do nieruchomości będących przedmiotem postępowania, Wojewoda doszedł do wniosku, że Klubowi nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Skoro odwołanie złożył podmiot nie będący stroną, postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył Klub "B." w K., a skargę tę zarejestrowano pod sygn. II SA/Kr 23/08. W skardze zarzucono rozstrzygnięciu naruszenie prawa polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącego Wojewoda pominął aktualny sposób korzystania przez Klub z działek nr 6, 5 i 8 (przystań kajakowa) oraz z działki nr 7 (droga dojazdowa). Konsekwencją tego ustalenia jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotyczy również działek użytkowanych przez skarżącego na cele prowadzonej działalności sportowej, a co za tym idzie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego Klubu. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również okoliczności przekazania powyższych nieruchomości Klubowi "B." w lutym 1971 r. przez Klub "A.", od którego to momentu nieruchomości te znajdują się w ciągłym użytkowaniu skarżącego. Ponadto wskazano, że "posiadanie nieruchomości przez Klub (od daty nieznanej skarżącemu) mogło być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia nieruchomości". Z tego względu okoliczności związane z posiadaniem nieruchomości przez Klub A. i jego przekazaniem Klubowi "B." mają istotne znaczenie w sprawie. Skutkiem niewyjaśnienia tych okoliczności było odmówienie stronie skarżącej prawa do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, iż ani z ksiąg wieczystych, ani z przedstawionych przez Klub "B." dokumentów nie wynika jakikolwiek tytuł prawny skarżącego do przedmiotowych nieruchomości. Na decyzję Wojewody z dnia 31.10.2007 r. skargę wnieśli również P. M., B. B., R. B. oraz J. D., która to skarga została zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 22/07. Skarżący zakwestionowali ustaloną kwotę odszkodowania za zwrot przedmiotowych nieruchomości, a także podnieśli, iż Klubowi "B." przysługiwać powinien w toczącym się postępowaniu status strony, jako że od ponad 30 lat użytkował on działki nr 3 oraz 4. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda powtórzył, że w trakcie postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono jakiegokolwiek tytułu prawnego Klubu do przedmiotowych działek. Ponadto Wojewoda wskazał, że wysokość kwoty odszkodowania za zwrócone nieruchomości nie była przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, która dotyczyła wyłącznie umorzenia postępowania odwoławczego z wniosku Klubu "B.". Wysokość odszkodowania ustalała decyzja Starosty o znaku [...], która została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpoznania na podstawie decyzji Wojewody z dnia 25.10.2006 r. znak [...]. Na rozprawie w dniu 16.06.2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 22/08. Pismem z dnia 23.10.2008 r. Klub "B." wniósł o zawieszenie postępowania sądowego ze względu na złożenie wniosku w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości obejmującej działki oznaczone numerem 5 oraz 8 oraz 6. Do pisma tego dołączono kserokopię wniosku o stwierdzenie zasiedzenia wraz z prezentatą Sądu Okręgowego w K., z której wynika, że wniosek ten został złożony w dniu 23.10.2008 r. We wniosku o stwierdzenie zasiedzenia skarżący wywodzi, że od daty przejęcia przedmiotowych nieruchomości od Klubu A. w lutym 1971 r. jest samoistnym posiadaczem tych działek. Od tego bowiem czasu Klub "B." przeprowadzał wszelkie roboty, remonty i przebudowy, zawierał we własnym imieniu liczne umowy dotyczące nieruchomości, w których tytułowany był jej właścicielem, jak również płacił podatek od tych nieruchomości. Także organy administracji traktowały Klub jak właściciela nieruchomości, czyniąc go adresatem decyzji administracyjnych dotyczących przedmiotowych działek (nakaz rozbiórki, nakaz usunięcia drzew). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Istotą tej kontroli jest stwierdzenie, czy organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego do stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania ostatecznej decyzji administracyjnej. Okoliczności, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego aktu mogą mieć jedynie ograniczony wpływ na rozstrzygnięcie Sądu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Sąd badał jedynie decyzję Wojewody z dnia 31.10.2007 r. znak [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez pismo Klubu "B." w K. Przesłanką wydania tej decyzji było ustalenie, że Klub nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości będących przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w granicach byłej parceli l. kat. [...] gm. kat. P., a w konsekwencji nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy zwrotu i nie jest stroną tego postępowania administracyjnego. Nie była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej decyzja Starosty z dnia 15.03.2006 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, ani też decyzja Wojewody z dnia 25.10.2006 r. znak [...] o uchyleniu decyzji Starosty i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z tego względu zarzuty P. M., B. B., R. B. i J. D. odnośnie wysokości kwoty, do zwrotu której zobowiązani zostali wnioskodawcy, nie były przedmiotem analizy Sądu. Wnioski i zastrzeżenia co do wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi skarżący mogą zgłaszać w postępowaniu administracyjnym, które ponownie toczy się przed organem I instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo ustalił brak tytułu prawnego po stronie Klubu "B." do nieruchomości, której zwrot był przedmiotem postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze. Wnioskiem o zwrot nieruchomości objęte były działki odpowiadające wywłaszczonej byłej parceli l. kat. [...] gm. kat. P. tj. działki nr 9, 10, 11, 12 i 13. Działki nr 5 i 8 (nie objęta postępowaniem o zwrot) powstały wskutek podziału działki nr 7. Pozostałe nieruchomości objęte postępowaniem stanowiły wcześniej część działki nr 14, która podzieliła się na działki nr 15, 1 i 3. Na skutek podziału działki nr 15 powstały działki nr 4, 16 - nie objęta postępowaniem o zwrot - i 2). Organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy Klubowi "B." przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot (tom II akt administracyjnych I instancji: pismo Starosty z dnia 11 marca 2003 r. k. 144 oraz pismo Klubu z dnia 25 marca 2003 r. k. 148 - 149). Na tym etapie postępowania Klub stwierdził, że "nie posiada dokumentacji potwierdzającej prawne użytkowanie działek oznaczonych jako 6, 7 i częściowo 17" (przejętych od Klubu A. w 1971 r.), jednakże tworzą one całość umożliwiającą i warunkującą działanie obiektu jako przystani. Działka nr 3 stanowi drogę dojazdową do obiektu, a wraz z działką nr 7 stanowi plac manewrowy dla środków transportowych ze sprzętem pływającym w czasie regat. Również inne dokumenty zgromadzone przez organ I instancji nie dawały podstaw by twierdzić, że Klub "B." posiada tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Wobec takich ustaleń organ I instancji prawidłowo pominął Klub "B." przy ustalaniu stron postępowania. We wniosku z daty 15.05.2006 r. Klub powołał się na fakt wieloletniego korzystania z działek nr 3 i 5 jako drogi dojazdowej do zabudowań Klubu. Ponadto wskazano na użytkowanie działki 7, co mają potwierdzać wypisy z rejestru gruntów, a także na złożenie wniosku o ustanowienie na podstawie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działkę nr 6 oraz nr 7. Kwestia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego została wyjaśniona w piśmie Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta z dnia 28 marca 2007 r. (k. 82 - 83 akt II instancji). Stwierdził on, że wniosek Klubu "B." o stwierdzenie prawa użytkowania nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, bowiem nie zachodzą przesłanki umożliwiające realizację roszczenia o uwłaszczenie na podstawie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W piśmie tym wskazano również, że latach osiemdziesiątych toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia ceny gruntu oraz opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu państwowego położonego w K. za działkę nr 18 (która zmieniła oznaczenie na 7, z następnie podzieliła się na działki nr 5 i 8), jednakże zostało ono umorzone, a decyzja ustalająca opłatę roczną została uchylona w całości decyzją z dnia 27 listopada 1987 r. nr [...]. Wypis z rejestru gruntów, na który powołuje się skarżący, znajduje się w aktach II instancji na k. 93. Nosi on datę 2 października 1997 r. i stwierdza między innymi, że działka nr 7 o powierzchni 4 ary 76 m2, objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Gminy K., a jej użytkownikiem jest Klub "B.". Jednocześnie wypis z rejestru gruntów sporządzony na dzień 24 stycznia 2002 r. (k. 34 tom I akt administracyjnych I instancji) stwierdza, że działka nr 7 pozostaje jedynie we władaniu Klubu "B.". Nieaktualny wypis z rejestru gruntów, o treści sprzecznej z wypisem sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego, nie może zostać uznany za dowód wystarczający do ustalenia, że Klubowi rzeczywiście przysługuje prawo użytkowania tej nieruchomości, tym bardziej, że żaden inny dokument (w szczególności wypis z księgi wieczystej) nie potwierdza istnienia prawa użytkowania. Szczegółowo i wyczerpująco przeprowadzone postępowanie wyjaśniające słusznie doprowadziło organy administracji do wniosku, że Klubowi "B." w K. nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości będących przedmiotem postępowania o zwrot, a co za tym idzie nie przysługuje mu również status strony tego postępowania. Wbrew zarzutom skarżącego ani aktualny sposób korzystania przez niego z przedmiotowych nieruchomości, ani okoliczności przekazania tych nieruchomości skarżącemu przez Klub A., nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z dokumentów dotyczących przekazania nie wynika, by poprzednik prawny skarżącego miał jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości, w który mógłby wstąpić skarżący. Samo zaś korzystanie z nieruchomości (nazywane przez skarżącego mylnie "użytkowaniem"), nawet, jeżeli trwa od kilkudziesięciu lat, nie powoduje powstania po stronie osoby korzystającej interesu prawnego. W tej sytuacji można co najwyżej mówić o interesie faktycznym, który nie jest wystarczający do uznania za stronę postępowania administracyjnego. Sposób władania nieruchomością (posiadanie samoistne, zależne, dzierżenie) także nie ma znaczenia dla ustalenia interesu prawnego u danego podmiotu. Jak słusznie zauważył Wojewoda stronami postępowania o zwrot nieruchomości, oprócz byłych i aktualnych właścicieli nieruchomości, są: zarządca nieruchomości, użytkownik, najemca, dzierżawca oraz osoba korzystająca z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. W katalogu tym nie wymienia się osoby władającej nieruchomością bez tytułu prawnego, choćby był to "najsilniejszy" rodzaj władania rzeczą tj. posiadanie samoistne. Posiadanie samoistne może oczywiście doprowadzić do nabycia własności w drodze zasiedzenia, jednakże przesłanki zasiedzenia nie podlegają ocenie organów administracyjnych orzekających w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organy te nie są kompetentne do oceny rodzaju władania rzeczą, dobrej lub złej wiary, ani upływu odpowiedniego okresu koniecznego do nabycia własności. Dlatego też zarzuty skargi w tym zakresie są bezpodstawne. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący złożył wniosek o jego zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za względu na zawisłość przed sądem powszechnym sprawy o zasiedzenie m. in. działki nr 5, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wniosek ten nie został uwzględniony z uwagi na aktualny stan sprawy. Prawdą jest, że nabycie własności nieruchomości powinno skutkować uznaniem skarżącego za stronę postępowania administracyjnego, może również wpłynąć na rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trzeba jednak podkreślić, że decyzja organu I instancji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została uchylona przez Wojewodę, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postępowanie administracyjne w tej sprawie toczy się i to w tym postępowaniu skarżący powinien ewentualnie zgłaszać swój udział i wnosić o jego zawieszenie do czasu rozstrzygnięcia sprawy zasiedzenia, bowiem wynik sprawy o zasiedzenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Zawisłość sprawy o stwierdzenie zasiedzenia to nowa okoliczność, która nie występowała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji tj. 31 października 2007 r. Pojawienie się nowej okoliczności w toku postępowania może spowodować, że podmiot, któremu wcześniej odmówiono statusu strony postępowania, zostanie później uznany za stronę. Oddalenie skargi w niniejszej sprawie w żadnym wypadku nie oznacza więc, że strona skarżąca została definitywnie i ostatecznie wyeliminowana z kręgu stron postępowania. Wyrok oddalający skargę jest jedynie skutkiem kontroli postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji celem ustalenia, czy skarżącemu przysługuje status strony postępowania. Postępowanie to zostało przeprowadzone prawidłowo, a złożony rok po wydaniu ostatecznej decyzji wniosek o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie wpływa na ocenę tego postępowania. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).