I SA/Wa 1349/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2003 r. stwierdzającej, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina J. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, własność szczegółowo opisanych działek w części dotyczącej komunalizacji działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina J. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność szczegółowo wymienionych w sentencji decyzji działek. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A.R. i J.T. – decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2009 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. – w części dotyczącej komunalizacji działki oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji. O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojecie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, iżby Skarżący posiadali tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie J., a oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Z zebranej dokumentacji sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż na dzień komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności osób fizycznych. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów, a organ z urzędu również nie znalazł, poświadczających fakt czy to zasiedzenia tejże nieruchomości, jej kupna, czy też nabycia w jakiejkolwiek innej, prawem przewidzianej formie. Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu wskazującego, iż w istocie działka nr [...] "wchodziła w skład działek nr [...] oraz [...]". Z pewnością nie wynika to z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia 7 listopada 2002 r., znak [...], czy też decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2003 r., znak [...]. Z treści załączonej do akt sprawy księgi wieczystej Kw nr [...] wynika w sposób jednoznaczny, że przedmiotowa działka oznaczona nr [...] stanowiła przed komunalizacją własność Skarbu Państwa. Nie może budzić też żadnych wątpliwości, iż decyzja komunalizacyjna nie jest decyzją orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości. Jakiekolwiek zatem kwestie, czy wątpliwości Skarżących, dotyczące prawidłowości ustalenia granic nieruchomości stanowiących ich własność, a sąsiadujących z przedmiotową działką winny być dochodzone w prowadzonymi przed właściwymi organami bądź sądami postępowaniami o rozgraniczenie nieruchomości. W konsekwencji tych ustaleń organ nadzoru uznał, że wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony uprawnionej do wszczęcia postępowania nadzorczego i na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia tego postępowania. W skardze J.T. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił: 1. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek jego zastosowania; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art. 40, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak merytorycznego rozstrzygnięcia, a także art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 poprzez ich nie zastosowanie. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2009 r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2003 r. stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę J. z mocy prawa nieodpłatnie własności wymienionych w niej działek w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gm. J.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] listopada 2001 r. nabył współwłasność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...] ha w miejscowości P. gm. J.. Część nieruchomości była nieformalnie użytkowana przez mieszkańców jako droga. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. skomunalizował m. in. działkę nr [...] stanowiącą drogę. Wpis w księdze wieczystej jako właściciela działki nr [...] Skarbu Państwa nastąpił na podstawie zaświadczenia wydanego przez Starostę Powiatu [...], w którym stwierdzono, że działka ta była zajęta pod drogę publiczna w dniu wejścia w życie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wobec tego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stała się ona z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego w stosunku do działki nr [...] nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych co uniemożliwiło nabycie własności przedmiotowej działki przez Skarb Państwa oraz wpisania go jako właściciela z mocy prawa w księdze wieczystej. Skarżący twierdzi, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że działka nr [...], której jest współwłaścicielem obejmowała swoim obszarem część powstałej na skutek wadliwej decyzji komunalizacyjnej działki nr [...]. Ma zatem interes prawny w domaganiu się uchylenia decyzji, która mu tę własność odbiera. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, o czym stanowi art. 157 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 2003 r., w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości P. gm. J. wystąpili A.R. i skarżący J.T.. Zatem organ nadzoru był zobowiązany do zbadania, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony i czy są wobec tego uprawnieni do żądania wszczęcia takiego postępowania. Jak słusznie stwierdził organ nadzoru w uzasadnieniu skarżonej decyzji i co wynika z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, stronami postępowania komunalizacyjego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz gmina na rzecz, której następuje przeniesienie własności tego mienia. Inny podmiot może być stroną postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas gdy wykaże, że skomunalizowane mienie stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że objęta komunalizacją działka nr [...] w dacie mająca znaczenie dla komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Natomiast skarżący kwestionuje to ustalenie twierdząc, że działka nr [...] w istocie stanowi część działki nr [...], której jest współwłaścicielem a ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej nastąpiło z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Skoro skarżący powołuje się na to, że współwłasność działki nr [...] nabył aktem notarialnym w dniu 13 listopada 2001 r. to winien wykazać, że w dacie 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność jego poprzednika prawnego a nie Skarbu Państwa. Jednakże materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, ze do działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy przysługiwał bądź skarżącemu bądź tez jego poprzednikowi prawnemu. Ponieważ skarżący nie przedstawił takiego tytułu to nie jest on legitymowany do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W takiej sytuacji organ zobligowany jest, stosowanie do art. 157 § 3 k.p.a., do wydania decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Interes prawny skarżącego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie może być uzasadniony tym, ze skarżący chce podważać tytuł własności Skarbu Państwa do skomunalizowanej działki nr [...], gdyż temu nie służy to postępowanie nadzorcze. To skarżący już winien się takim tytułem do tej nieruchomości legitymować występując o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ nadzoru nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygnięcia o własności objętego komunalizacją mienia. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego postępowaniach. I jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. skarżący z tych postępowań skorzystał jednakże ich wyniki nie potwierdziły by przysługiwał mu tytuł własności do działki nr [...]. Należy więc uznać, że organ nadzoru prawidłowo ustalił, że skarżący nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 2003 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Wobec odmowy wszczęcia takiego postępowania nie następuje merytoryczne rozstrzygniecie sprawy co do przesłanek nieważności takiej decyzji. Wobec tego nie doszło do naruszenia zarzuconego w skardze art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. Także niezasadny jest zarzut naruszenia pozostałych, powołanych w skardze, przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Z akt postępowania wynika, że skarżący korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika w osobie adw. L.Z., do której organ kierował wszelką korespondencję oraz doręczał zapadłe w sprawie decyzje. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ organ nadzoru nie jest uprawniony do badania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, a przepis ten był podstawa ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] w księdze wieczystej. Mając powyższe na uwadze Sąd z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.