I SA/Wa 678/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [....] marca 2009 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [....] marca 2009 r. nr [....], po rozpatrzeniu wniosku L. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [....] października 2008 r. nr [....] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [....] maja 1993 r. nr [....] dotyczącej uwłaszczenia [....] Zakładów [....] w [....] - w części odnoszącej się do działki nr [....] położonej w B. przy ul. [....]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [....], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79. poz. 464 ze zm.), art. 40 ust. 3. art. 41 ust. 1 i art. 43 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30. poz. 127), decyzją z dnia [....] maja 1993 r. nr [....] stwierdził nabycie przez [....] Zakłady [....] w [....] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w B., oznaczonych jako działki nr [....] o pow. [....]ha, zapisanej w księdze wieczystej KW [....] o pow. [....] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW [....]o pow. [....] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [....] , zapisanych w księdze wieczystej KW Nr [....] oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tych gruntach, w tym częściowo odpłatnie. L. S. w dniu [....] stycznia 1999 r., ponawiając żądanie pismem z dnia 30 grudnia 2006 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując na szereg decyzji Ministra Kultury i Sztuki wydanych w przedmiocie kasacji decyzji nacjonalizacyjnych przedsiębiorstwa pn. [....]- własność M. D. w B.. W dniu [....] marca 2000 r. sprecyzowano, że sprawa dotyczy działki nr [....]. Postępowanie w sprawie zostało zawieszone w dniu [....] października 2000 r. i podjęte postanowieniem z dnia [....] września 2007 r. nr [....] Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak [....] sprostowaną postanowieniem z dnia [....] listopada 2008 r., stwierdził, że ww. decyzja Wojewody [....] z dnia [....] maja 1993 r. w części dotyczącej działki nr [....], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. L. S., reprezentowana przez radcę prawnego J. N., wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [....] października 2008 r. Minister Infrastruktury, badając ponownie sprawę ustalił, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [....] objęta ww. decyzją uwłaszczeniową z dnia [....] maja 1993 r., odpowiada nieruchomości uregulowanej w dawnej hipotece [....] tom [....] wykaz [....], której właścicielem był J. D. Nieruchomość ta została znacjonalizowana na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Ministra Kultury i Sztuki z dnia [....] października 1949 r., którym to orzeczeniem zostały zatwierdzone protokoły zdawczo-odbiorcze z dnia [....] kwietnia i [....] sierpnia 1949 r. dotyczące składników majątkowych przejętej na rzecz Skarbu Państwa, orzeczeniem Nr [....] z dnia [....] października 1948 r. [....] wł. M. D. w B.. Zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. działka [....] stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza odpis z księgi wieczystej KW Nr [....] i pozostawała w tym dniu w zarządzie jednostki uwłaszczeniowej. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia, przy zastrzeżeniu, że "nie narusza ono praw osób trzecich". Badając tę kwestię ustalono, że L. S., następca prawny J. D. (postanowienia: Sądu Powiatowego w B. z dnia [....] września 1964 r. sygn. akt [....] i Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1973 gn. akt [....] o nabyciu spadku), już w 1992 r. podjęła starania o odzyskane majątku stanowiącego własność J. D. a znacjonalizowanego wraz z [....]. Minister Kultury i Sztuki decyzją z dnia [....] lipca 1994 r. nr [....] stwierdził nieważność ww. orzeczenia z dnia [....] października 1949 r. i ostatecznie decyzją z dnia [....] maja 1996 r. nr [....], zmienioną - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzją z dnia [....] lipca 1996 r., ustalił składniki majątkowe znacjonalizowanego przedsiębiorstwa ww. orzeczeniem z dnia [....] października 1948 r. Z decyzji z dnia [....] lipca 1996 r. wynika, że w skład majątku Fabryki, objętej ww. protokołami z dnia [....] kwietnia i z dnia [....] sierpnia 1949 r., weszła m. in. część nieruchomości położonej w B. przy ul. [....], uregulowana (na dzień wydania decyzji) w księdze wieczystej KW Nr [....] o powierzchni [....] m2. Ustalono, że powierzchnia ta ([....] m2) odpowiada części ww. działki nr [....], ujętej w ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [....] maja 1993 r., uregulowanej uprzednio w księdze wieczystej KW Nr [....] (działka nr [....] została odłączona z KW Nr [....] i przeniesiona do KW [....]). Natomiast pozostała część działki nr [....], jak wynika z akt, nie stanowiła majątku znacjonalizowanej [....], wchodziła bowiem w skład cegielni należącej do J. D.. Minister podał, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych został złożony w 1992 r., oznacza to, iż w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej były zgłoszone roszczenia osób trzecich i trwało postępowanie o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń. Organ wojewódzki przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej miał obowiązek zbadania, czy w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia istnieją roszczenia osób trzecich stanowiące negatywną przesłankę do uwłaszczenia, wobec wyraźnego zastrzeżenia ww. art. 2 ust. 1 co do praw osób trzecich. W niniejszej sprawie wyjaśnienie tej kwestii zostało całkowicie pominięte przez organ wojewódzki. Powyższe oznacza, zdaniem Ministra, że postępowanie z wniosku L. S. w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, skoro więc uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. A zatem zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie uwłaszczeniowe winno być zawieszone. Niezależnie od powyższego, Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [....] października 1949 r. i ustalenie decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia [....] maja 1996 r., zmienionej decyzją z dnia [....] lipca 1996 r., składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa [....] wł. M. D. w B. oznacza, iż Skarb Państwa nie stał się skutecznie właścicielem części ww. działki nr [....], która nie wchodziła w skład majątku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Reasumując, Minister stwierdził, że ww. decyzja uwłaszczeniowa z dnia [....] maja 1993 r., w części odnoszącej się do działki nr [....], rażąco narusza prawo, tj. rażąco narusza art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r., co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym Minister ustalił, że w niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja nieodwracalności skutków prawnych ze względu na przeniesienie praw rzeczowych do działki nr [....] (po podziale działki nr [....]) na rzecz osób trzecich umowami cywilnoprawnymi w latach 1996-2006. Organ administracji publicznej nie ma uprawnień do wzruszenia w trybie postępowania administracyjnego umów cywilnoprawnych, wywołujących skutki co do przeniesienia praw rzeczowych. Dodatkowo organ zauważył, że wskazane przez skarżącą orzecznictwo sądowe, w tym uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt AZP 4/92 (OSNC 1992/12/211) i uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), w zakresie nieodwracalności skutków prawnych, powołuje się na uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r. nakazującą rozpatrywanie kwestii nieodwracalnych skutków prawnych z punktu widzenia właściwości organów administracji i ich kompetencji. Odnosząc się do kwestii zabezpieczenia roszczeń skarżącej o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym poprzez nakazanie, postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [....] grudnia 2007 r. sygn. akt [....], wpisania ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu z jej powództwa przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie K. w dziale [....] księgi wieczystej KW [....] dla nieruchomości położonej w B. przy ul. P., organ wskazał, że dokonanie tego wpisu nie wpływa na rozstrzygnięcie administracyjne przedmiotowej sprawy, bowiem sprawy z zakresu ksiąg wieczystych nie należą do kompetencji organów administracji publicznej. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany orzeczenia zawartego w zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [....] marca 2009 r. nr [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. S. W skardze zarzuciła decyzji naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych w sytuacji, gdy w postępowaniu cywilnym w sprawie o sygn. akt [....] wnioskodawczyni rozstrzyga nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a. Skarżąca zrzuciła także rażące naruszenie art. 6 i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnień zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [....] czerwca 2008 r. nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę objętej postępowaniem nadzorczym decyzji Wojewody [........] z dnia [....] maja 1993 r. o uwłaszczeniu B. Zakładów Fotochemicznych w B. stanowił art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie kwestię tę reguluje art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem uwłaszczenie państwowych osób prawnych w omawianym trybie nie może naruszać praw osób trzecich. Oznacza to, że państwowa osoba prawna nie nabywa z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego oznaczonej nieruchomości, jeżeli do tego gruntu pozostaje niezrealizowane prawo osoby trzeciej. Jest poza sporem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Ponadto nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [....] października 1949 r. i ustalenie decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia [.... maja 1996 r., zmienionej decyzją z dnia [....] lipca 1996 r., składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa [....]. M. D. w B. oznacza, iż Skarb Państwa nie stał się skutecznie właścicielem części ww. działki nr [....], która nie wchodziła w skład majątku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Prawidłowo więc organ stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [....] maja 1993 r., w części odnoszącej się do działki nr [....], rażąco narusza prawo, tj. rażąco narusza art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r., co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się zaś do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej, w ocenie Sądu, Minister prawidłowo uznał, iż decyzja o uwłaszczeniu wywołała takie skutki. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest bowiem pogląd, że jeżeli cofnięcie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego, to wtedy skutek prawny będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że «odwrócenie» tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211). Zwraca się ponadto uwagę na to, że przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne czy też "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r., OSK 1773/04, LEX nr 198357). Jako typowe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych podawane są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81). W rozpoznawanej sprawie działka nr [....] uległa kolejnym podziałom na działki: nr[....]. Prawa rzeczowe do poszczególnych działek zostały przeniesione na rzecz osób trzecich umowami cywilnoprawnymi w latach 1996-2006. W aktach sprawy znajdują się akty notarialne dotyczące sprzedaży prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do poszczególnych działek (tom III akt administracyjnych). Oznacza to, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała skutki w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania doszło do czynności cywilnoprawnych. Wobec tego skutki prawne decyzji uwłaszczeniowej nie nadają się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji. Podobnie chybione są zarzuty niewyjaśnienia przez Ministra wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu organ zgromadził niezbędny materiał dowodowy i na tej podstawie dokonał ustalenia stanu faktycznego, jak również stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie oraz prawidłowo go ocenił. Uzasadnienie decyzji zawiera wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i stanu prawnego oraz wskazuje dowody, na których organ oparł rozstrzygnięcie. Rację należy przyznać organowi, że ocena wpisanego zastrzeżenia w księdze wieczystej, jest sprawą cywilną do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny, nie mającą wpływu na rozstrzygnięcie administracyjne w niniejszej sprawie. Wobec powyższego decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [....] marca 2009 r. nr [....] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [....] października 2008 r. nr [....] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [....] maja 1993 r. nr [....], w części odnoszącej się do działki nr [....] została wydana z naruszeniem prawa, jest w pełni uzasadniona. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.