II OSK 535/11

Sygn. akt II OSK 535 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SAB/BK 6/10 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy o sygn. akt II SAB/Bk 6/10 oddalił skargę J. W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Skarżąca J. W., pismem z dnia 11 stycznia 2010 r., zaskarżyła bezczynność Wojewody Podlaskiego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 14 maja 2009 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, przekazanym według właściwości do Wojewody Podlaskiego postanowieniem GINB w Warszawie z dnia 8 września 2009 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pomimo przekazania wezwania Wojewodzie Podlaskiemu organ ten nie podjął działań w celu usunięcia naruszeń prawa, do dnia złożenia niniejszej skargi Wojewoda Podlaski nie załatwił bowiem sprawy poprzez wydanie stosownej decyzji. Skarżąca poinformowała, że w celu zachowania obowiązującej procedury przed wniesieniem skargi do sądu na bezczynność organu wystosowała zażalenie z dnia 15 października 2009 r. w trybie art. 37 § 1 w związku z art. 35 § 1 i art. 147 k.p.a. Jak wynika z posiadanej korespondencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie pismem z dnia 26 października 2009 r. zwrócił się do Wojewody o ustosunkowanie się do zarzutów tego zażalenia. Ponieważ nie przesłano żądanej relacji i GINB w Warszawie nie zajął żadnego stanowiska w przedmiocie zażalenia z dnia 15 października 2009 r., stąd wniosek skarżącej, że sprawcą bezczynności jest Wojewoda Podlaski. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ poinformował, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. (nr [...]) Wojewoda Podlaski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Od tej decyzji odwołanie złożyła J. W.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego. Decyzja GINB w Warszawie jest ostateczna, przez co w ocenie Wojewody Podlaskiego nie ma podstawy prawnej do podejmowania kolejnych działań, co wyjaśniono skarżącej J. W. w piśmie z dnia 13 października 2009 r. W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2010 r. skarżąca J. W. podkreśliła, że przywołana przez Wojewodę decyzja z dnia [...] maja 2009 r., która – zdaniem organu – miałaby świadczyć o braku bezczynności, została wydana na wniosek W. K. z dnia 28 marca 2009 r., co potwierdza organ w pierwszym zdaniu uzasadnienia tej decyzji. Skarżącej zaś chodzi o bezczynność w przedmiocie pisma wspólnego – skarżącej i W. K. z dnia 14 maja 2009 r., przekazanego Wojewodzie Podlaskiemu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Zdaniem skarżącej, logicznym jest, że pismo z dnia 14 maja 2009 r. (przekazane postanowieniem z dnia 8 września 2009 r.), nie mogło być objęte decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga podlega oddaleniu, albowiem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie można postawić organowi zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Skarżąca domagała się uznania przez Sąd bezczynności Wojewody Podlaskiego w załatwieniu jej żądania z dnia 14 maja 2009 r. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Zdaniem skarżącej, pismo z dnia 14 maja 2009 r. (przekazane Wojewodzie Podlaskiemu postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 8 września 2009 r.) "nie mogło być objęte" decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego. Dlatego też skarżąca, konsekwentnie domaga się zobowiązania Wojewody Podlaskiego do załatwienia wezwania z dnia 14 maja 2009 r. pomimo faktu, że była stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2009 r. i złożyła odwołanie od tej decyzji. Decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego, skarżąca nie skarżyła do sądu administracyjnego. Oceniając zasadność stanowiska skarżącej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wezwanie to zostało skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Do Wojewody Podlaskiego pisma skarżącej: z dnia 14 maja 2009 r. i z dnia 6 lipca 2009 r., zostały przekazane postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 8 września 2009 r. Postanowienie to wpłynęło, o czym świadczy prezentata na piśmie, do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego – Delegatura w Łomży w dniu 21 września 2009 r. W przypadku wniesienia podania do organu niewłaściwego nie można przyjąć, że przekazanie sprawy do organu właściwego jest kontynuacją postępowania prowadzonego przed organem niewłaściwym. Zatem datą wszczęcia postępowania w razie przekazania sprawy organowi właściwemu w sprawie jest dzień wpływu podania do organu właściwego. Skoro zaś wniosek skarżącej z dnia 14 maja 2009 r. wpłynął do Wojewody Podlaskiego w dniu 21 września 2009 r., to od tej daty rozpoczyna się bieg terminu do załatwienia wniosku, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Miesięczny termin do załatwienia wniosku skarżącej upływał zatem 22 października 2009 r. Sąd wskazał ponadto, że Wojewoda Podlaski po otrzymaniu wniosku skarżącej popełnił błąd kierując do niej pismo z dnia 13 października 2009 r., w którym stwierdził, że wobec wydania ostatecznej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. (utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2009 r.) Wojewoda nie widzi podstaw do podejmowania kolejnych działań w powyższej sprawie i do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Wydanie kolejnej decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego jest niedopuszczalne, albowiem decyzja taka byłaby nieważna w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dlatego też Wojewoda Podlaski powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem przekazanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Skierowanie do skarżącej pisma informującego, że organ uważa postępowanie za zakończone, nie jest załatwieniem sprawy w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniesienie do Sądu skutecznej skargi na bezczynność organu wymaga uprzedniego wniesienia zażalenia na bezczynność do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie to nie jest wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Termin do jego wniesienia nie został określony w przepisie, a wobec tego może ono być wniesione w każdym czasie, gdy organ pozostaje już w zwłoce w stosunku do terminu załatwienia sprawy. Jak wcześniej Sąd wykazał, termin do załatwienia wniosku skarżącej upływał 22 października 2009 r. Zażalenie na niezałatwienie wniosku w terminie mogło być skutecznie wniesione po upływie tego terminu, to jest po dniu 22 października 2009 r. Tymczasem skarżąca wniosła zażalenie w dniu 15 października 2009 r. kierując je bezpośrednio do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z pominięciem Wojewody Podlaskiego. Jako podstawę prawną zażalenia z dnia 15 października 2009 r. skarżąca powołała przepisy art. 37 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. Skarżąca nie zwróciła uwagi, że nie upłynął jeszcze miesięczny termin do załatwienia sprawy. Skoro zaś organ nie pozostawał jeszcze w zwłoce w załatwieniu sprawy, zażalenie skarżącej było przedwczesne, a zatem nie mogło – zdaniem Sądu – wywołać skutków prawnych, jakie ustawa wiąże z jego wniesieniem. Dlatego też skarga na bezczynność organu powinna być uznana za bezskuteczną i z tej przyczyny oddalona. Skargę kasacyjną od powyższej decyzji wniosła J. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej "u.p.s.a.", poprzez brak dokonania należytej kontroli w zakresie funkcjonowania i procedowania organu administracji publicznej w sprawie i niedostrzeżenie, że organ dopuścił się naruszenia prawa niezałatwiając sprawy administracyjnej przez wydanie w sprawie aktu administracyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a., poprzez rozpatrzenie sprawy bez akt organu administracyjnego, bez jednoczesnego zobowiązania organu do ich nadesłania; 3) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zażalenie na bezczynność organu zostało złożone przedwcześnie, tj. przed upływem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 k.p.a., a zatem już z tych przyczyn skarga na bezczynność musiała być uznana za bezskuteczną i w konsekwencji oddalona, podczas gdy niezależnie od tego czy zażalenie faktycznie zostało złożone przed upływem ustawowego terminu, bezspornym w sprawie jest, że na datę wyrokowania organ w dalszym ciągu pozostawał w rażącej bezczynności i przy zachowaniu ciągłości terminów i procedury administracyjnej, Sąd z urzędu jako organ kontrolny nad postępowaniem organów administracji publicznej, powinien był ten fakt ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, uwzględniając w tym przedmiocie skargę; 4) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy na dzień orzekania i oddalenie skargi; 5) art. 45 Konstytucji RP poprzez wybiórczą i dowolną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna J. W. zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Błędne jest przede wszystkim powoływanie się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy skargi na postanowienie lub decyzję i nie ma zastosowanie w sprawie skargi na bezczynność organu. Skoro zatem przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, nie mógł być tym samym naruszony, a tym bardziej naruszony ze skutkiem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie wyjaśniła również na czym w rozpatrywanej sprawie miałoby polegać naruszenie art. 54 ust. 2 i 3 p.p.s.a. Wojewoda Podlaski przekazał, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, skargę na bezczynność wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni dnia jej wniesienia. Organ ten nie skorzystał jednocześnie z możliwości uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, do czego uprawniał go ust. 3 powołanego wyżej artykułu. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że zażalenie na bezczynność organu jako złożone przedwcześnie, tj. przed upływem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., nie wywołało skutków prawnych. Sąd pierwszej instancji ustalił, że Wojewoda Podlaski po otrzymaniu wniosku skarżącej popełnił błąd kierując do niej pismo z dnia 13 października 2009 r., w którym stwierdził, że wobec wydania ostatecznej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. (utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2009 r.), nie widzi podstaw do podejmowania kolejnych działań w powyższej sprawie i do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. W ocenie Sądu Wojewoda Podlaski powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania, skierowanie bowiem do skarżącej pisma informującego, że organ uważa postępowanie za zakończone, nie jest załatwieniem sprawy w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe ustalenia uzasadniały zatem uwzględnienie skargi na bezczynność Wojewody Podlaskiego. Błędne natomiast przyjął Sąd pierwszej instancji, że zażalenie skarżącej złożone w trybie art. 37 k.p.a., nie mogło wywołać skutków prawnych, jakie ustawa wiąże z jego wniesieniem, bowiem w chwili jego wniesienia nie upłynął jeszcze miesięczny termin do załatwienia sprawy. Fakt, że organ nie pozostawał jeszcze w zwłoce w załatwieniu sprawy w chwili wniesienia zażalenie skarżącej jest bez znaczenia, w sytuacji gdy zażalenie to nie zostało rozpoznane do chwili wniesienia skargi na bezczynność, a Wojewoda Podlaski nie załatwił przez wydanie decyzji administracyjnej sprawy z wniosku skarżącej o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy (art. 250 p.p.s.a.), bowiem jest ono przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.