II SA/Wa 1929/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Agnieszka Żak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - Pismem z dnia 8 lipca 2009 r. H. F. wystąpiła, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o: po pierwsze - podanie dokładnej liczby osób objętych programem ochrony, z podziałem na świadków koronnych oraz osoby dla nich najbliższe, po drugie – podanie kosztów funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego Centralnego Biura Śledczego oraz przeciętnego kosztu funkcjonowania jednego programu ochrony. F. wskazała, iż w jej ocenie nie ma podstaw prawnych do odmowy udzielenia informacji w zakresie objętym treścią wniosku, ponieważ stanowią one informacje statystyczne, które nie zostały zakwalifikowane przez ustawodawcę w art. 23 i art. 14-20 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o świadku koronnym (Dz. U. Nr 114, poz. 738 ze zm.) jako tajemnica państwowa. W dniu 31 lipca 2009 r. F. otrzymała pisemną odpowiedź na złożony wniosek w postaci pisma Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji (pismo z dnia 23 lipca 2009 r. nr [...]). W piśmie tym Dyrektor Gabinetu, działając z upoważnienia Komendanta Głównego Policji, udzielił F. informacji publicznej objętej pkt 1 wniosku, a w odniesieniu do jego pkt 2 Dyrektor zamieścił informację, że programy ochrony są finansowane z funduszu operacyjnego, który został uregulowany aktem prawnym objętym klauzulą tajności, a mianowicie zarządzeniem nr pf-[...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie [...]. Stwierdził, że z uwagi na powyższe, żądanie F. o dostęp do danych dotyczących kosztów funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego Centralnego Biura Śledczego oraz przeciętnego kosztu funkcjonowania jednego programu ochrony zostało rozpoznane negatywnie w drodze decyzji administracyjnej Komendanta Głównego Policji, której egzemplarz załączył do pisma. Załączoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 10 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił udzielenia informacji w zakresie pkt 2 wniosku, tj. kosztów funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego Centralnego Biura Śledczego oraz przeciętnego kosztu funkcjonowania jednego programu ochrony. Organ uznał, iż w przypadku żądania sformułowanego w pkt 2 wniosku zachodzą przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komendant Główny Policji wyjaśnił bowiem, że wszelkie koszty ponoszone w ramach prowadzonych programów ochrony, w tym koszty funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego, są finansowane ze środków funduszu operacyjnego. Z kolei, jak podkreślił organ, fundusz operacyjny regulują przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr pf-[...] z dnia [...] stycznia 2005 r., a ujawnienie informacji w nim zawartych naruszyłoby przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. F. zarzuciła organowi, iż w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, w jaki konkretnie sposób miałoby dojść do naruszenia przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez udostępnienie danych o kosztach funkcjonowania programu ochrony świadków koronnych. W ocenie F., uzyskanie żądanych informacji leży w interesie społecznym, a publikowanie tego rodzaju informacji (o sposobach wydatkowania środków budżetowych) może przysłużyć się budowaniu zaufania obywateli wobec władzy. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającą udzielenia żądanych informacji. Organ podtrzymał wyrażone uprzednio stanowisko, iż generalną zasadą każdego postępowania o udostępnienie informacji publicznej, w jego wstępnej fazie, jest ustalenie, czy w istocie dana informacja ma charakter i przymiot informacji publicznej. W przypadku zaś stwierdzenia, że żądana informacja charakter taki posiada, kolejnym etapem postępowania jest ustalenie czy informacja taka podlega ochronie na zasadach określonych w odrębnych przepisach, co jest równoważne ustaleniu, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki ograniczające podmiotowe prawo dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, w sprawie z wniosku H. F. przesłanki takie zachodzą, o czym świadczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci dwóch pisemnych stanowisk uzyskanych od Zarządu Ochrony Świadka Koronnego Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji, w którym jednoznacznie stwierdzono, że dane odnoszące do pkt 2 wniosku oznaczone są klauzulą tajności ("poufne") z uwagi na nadanie dokumentowi regulującemu kwestie kosztów funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego takiej właśnie, właściwej dla tajemnicy służbowej, klauzuli informacji niejawnych. Organ nie zgodził się z zarzutem F., że brak było podstaw do odmowy udzielenia żądanych przez nią informacji ze względu na brak stosownych, ochronnych unormowań w ustawie o świadku koronnym. Organ przytoczył przy tym treść art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych, który stanowi, iż klauzulę tajności przyznaje osoba, która jest upoważniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału. W konsekwencji organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie ciążył na nim obowiązek wyłączenia jawności informacji zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. F. zarzuciła wydanym decyzjom naruszenia: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 pkt 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia tajemnicy służbowej, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości realizacji konstytucyjnie zagwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej, art. 93 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji na podstawie zarządzenia nr pf-[...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie [...], a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie prawne decyzji. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Komendanta Głównego Policji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi F. podtrzymała twierdzenia i okoliczności podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazała, iż Komendant Główny Policji naruszył prawo skarżącej do informacji publicznej, a naruszenie to polegało na braku podania przyczyn, dla których żądanym informacjom nadano klauzulę "poufne" w ramach tajemnicy służbowej. Według F., działanie organu było niezgodne z treścią art. 2 pkt 2 i art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, bowiem zgodnie z tym pierwszym przepisem, tajemnicą służbową jest informacja niejawna nie będąca tajemnicą państwową, uzyskana w związku z czynnościami służbowymi albo wykonywaniem prac zleconych, której nieuprawnione ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej, natomiast w myśl drugiego z przywołanych przepisów, informacje niejawne zaklasyfikowane jako stanowiące tajemnicę służbową oznacza się klauzulą "poufne" w przypadku, gdy ich nieuprawnione ujawnienie powodowałoby szkodę dla interesów państwa, interesu publicznego lub prawnie chronionego interesu obywateli. Toteż, jak wywiodła skarżąca, ustawa o ochronie informacji niejawnych dla uznania informacji za tajemnicę służbową wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek: materialnej – określony poziom zagrożenia dla wymienionych dóbr, chronionych przez ustawodawcę i formalnej – informacja nie jest tajemnicą państwową oraz została uzyskana w związku z czynnościami służbowymi albo wykonywaniem prac zleconych. Zdaniem F., wymienione wymogi ustawowe zobowiązywały Komendanta Głównego Policji do precyzyjnego wyjaśnienia w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji przyczyn, w oparciu o które uznał, iż żądane informacje stanowią tajemnicę służbową, a przede wszystkim do zajęcia jednoznacznego stanowiska, czy ujawnienie informacji spowodowałoby zagrożenie dla objętych ochroną ustawową dóbr. W ramach zarzutu naruszenia art. 93 Konstytucji RP, skarżąca stwierdziła, że powoływane w decyzjach Komendanta Głównego Policji zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest dokumentem o charakterze wewnętrznym i nie może stanowić podstawy decyzji rozstrzygającej wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Ponadto, utajnienie zarządzenia stoi w jawnej sprzeczności z innymi postanowieniami Konstytucji RP, które wymagają, aby zarządzenia wydawane były tylko na podstawie ustawy i podlegały kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. W ocenie F., zastrzeżeń co do jawnego charakteru zarządzenia w przedmiocie funduszu operacyjnego nie zawiera również upoważnienie ustawowe do jego wydania zamieszczone w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179). Nadto, w przywołanej ustawie o Policji, ustawodawca, inaczej niż w ustawie z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) i ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.) nie zakwalifikował wydawanych przez Szefów tych służb zarządzeń w przedmiocie funduszu operacyjnego jako tajemnicy państwowej. Z podanych przyczyn art. 22 ust. 3 ustawy o Policji nie może być również uznany za wyjątek od zasady jawności finansów publicznych w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i to także dlatego, że z art. 22 ust. 3 ustawy o Policji nie wynika, że środki każdego funduszu operacyjnego Policji stanowią informację niejawną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących kwestii legalności zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że nie mają one żadnego istotnego znaczenia, bowiem nadana zarządzeniu klauzula tajności jest dla organu wiążąca ze względu na powszechnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych i obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę legalizmu ujętą w treści art. 6 k.p.a. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem F., zgodnie z którym niewłaściwie uzasadnił powód objęcia żądanych przez nią informacji tajemnicą służbową. Zwrócił uwagę, że w uzasadnieniach wydanych decyzji powołał i wyjaśnił treść art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych odnosząc ją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela argumentację organu, iż uwzględnienie wniosku H. F. nie było możliwe z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Powołany przepis stanowi expressis verbis, że przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych mają charakter lex specialis. W uzasadnieniu decyzji organ zasadnie wskazuje na wystąpienie podstaw do odmowy udzielenia informacji z uwagi na istnienie tajemnic ustawowo chronionych. Żądanie dotyczyło bowiem udzielenia informacji o kosztach funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego CBŚ oraz przeciętnego kosztu funkcjonowania jednego programu ochrony, które to informacje mieszczą się w większym zbiorze informacji objętych dokumentem niejawnym – poufnym zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie [...]. Jeżeli więc przedmiotem wniosku było żądanie udostępnienia informacji dotyczących tajemnicy służbowej, to bez względu na stopień ich utajnienia, ta postać informacji publicznej nie podlegała udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba bowiem podkreślić, że pytanie dotyczące choćby części informacji z większego ich zbioru objętego w całości tajemnicą służbową (a w takim stosunku pozostają żądane przez F. informacje względem wszystkich danych o funduszu operacyjnym) pozostaje w dalszym ciągu pytaniem o informacje niejawne zgromadzone w całym tym zbiorze i nie traci waloru pytania o informacje niejawne. Z tego też powodu należało odmówić udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmawiając udzielenia informacji dotyczących opisanych kwestii, mających charakter niejawny, organ nie naruszył konstytucyjnie zagwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej, czy też wskazanego w skardze przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego i Konstytucja dopuszcza jego ograniczenie z uwagi na inne dobra chronione, jak ochrona porządku publicznego, czy bezpieczeństwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Przepis art. 2 pkt 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych definiuje pojęcie tajemnicy służbowej odwołując się do takich pojęć jak interes państwa, czy interes publiczny, czyli pojęć których desygnatami są dobra chronione w rozumieniu art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w rozpatrywanej sprawie o nadaniu klauzuli tajności dokumentowi zawierającemu informacje, o których dostęp ubiegała się F., zadecydował Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Tylko zatem ten podmiot, o czym wyraźnie stanowi art. 21 ust. 3 tej ustawy, ponosi odpowiedzialność za prawidłowość przyznania klauzuli tajności. Oznacza to, że sąd administracyjny nie bada w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej prawidłowości podjętych przez organ działań w oparciu o przepisu ustawy o ochronie informacji niejawnych. Niezasadny jest zatem stawiany Komendantowi Głównemu Policji zarzut, iż winien on w uzasadnieniu decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej wyjaśnić powody, dla których żądane informacje zostały zaklasyfikowane jako tajemnica służbowa. Trzeba ponadto podkreślić, że żądanie dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może służyć jako instrument do weryfikacji klauzul tajności. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w przywołanym unormowaniu konstytucyjnym (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), które zezwala na ustawowe ograniczenie prawa dostępu do informacji. Ograniczenie to ustawodawca urzeczywistnił między innymi wprowadzając do polskiego porządku prawnego ustawę o ochronie informacji niejawnych i odpowiednią normę kolizyjną w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 tej ustawy). Co więcej, ustawodawca w treści ustawy o ochronie informacji niejawnych wprowadził samodzielną procedurę weryfikacji nadanych klauzul tajności, ich zmiany i znoszenia oraz sposobu notyfikowania tych okoliczności odbiorcom tych informacji (por. art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Z akt sprawy, a w szczególności dwóch pism sygnowanych przez Naczelnika Zarządu Ochrony Świadka Koronnego Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji (z dnia 21 lipca 2009 r. i z dnia 18 sierpnia 2009 r.) nie wynika, aby klauzula tajności przyznana zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. została w toku postępowania wszczętego wnioskiem F. zmieniona lub zniesiona. W konsekwencji była ona wiążąca dla Komendanta Głównego Policji i zobowiązany on był do zastosowania art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co też organ prawidłowo uczynił. Nie ma również racji skarżąca twierdząc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 93 Konstytucji w ten sposób, że podstawą prawną odmowy dostępu do informacji publicznej był akt o charakterze wewnętrznym. Czym innym jest bowiem oparcie rozstrzygnięcia na akcie wewnętrznym, co jest ustrojowo niedopuszczalne (art. 2 w zw. z art. 93 ust. 2 Konstytucji), a czym innym jest wydanie decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawy (art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w związku z ustaleniem, że żądanym informacjom przyznano klauzulę tajności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.