I SA/Wa 2080/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [....] z dnia [....] października 2009 r. nr [....] w przedmiocie powierzenia obowiązków dyrektora szkoły oddala skargę. Wojewoda [....] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [....] października 2009 r. nr [....] stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu G. z dnia [....] sierpnia 2009 r. Nr [....] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół im. [....] w G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ podał, że Zarząd Powiatu G. uchwałą z dnia [....] sierpnia 2009 r. Nr [....] powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu Szkół im. [....] w G. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia. Przesłanką podjęcia przedmiotowej uchwały było zawieszenie dotychczasowego dyrektora szkoły w pełnieniu obowiązków - uchwałą z dnia [....] sierpnia 2009 r. Nr [....]. Uchwałą z dnia [...] września 2009 r. Nr [....] Zarząd Powiatu G. uchylił powyższą uchwałę. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia. Wojewoda [....] wyjaśnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2009 r. nr [....] uchwała Zarządu Powiatu G. z dnia [....] sierpnia Nr [....] w sprawie zawieszenia Pana P. K. w pełnieniu obowiązków dyrektora Zespołu Szkół im. [....] w G., jako sprzeczna z prawem, została uznana za nieważną. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje uznanie jej za nieważną od chwili podjęcia. Wojewoda wskazał, że warunkiem podjęcia uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora było obowiązywanie uchwały zawieszającej dyrektora w pełnieniu obowiązków. A zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały zawieszającej oznacza, w ocenie Wojewody, że uchwała z dnia [....] sierpnia 2009 r. Nr [....] powierzająca pełnienie obowiązków dyrektora szkoły została podjęta z naruszeniem przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Wojewody, uchylenie przedmiotowej uchwały w dniu [....] września 2009 r. nie stanowi przeszkody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Niezgodna z prawem uchwała obowiązywała bowiem i wywołała skutki prawne w okresie od 26 sierpnia do 10 września 2009 r. W tym okresie uchwale z dnia [....] sierpnia 2009 r. Nr [....] przysługiwało domniemanie zgodności z prawem. Wojewoda wskazał na treść przepisu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, co oznacza, w jego ocenie, nieważność od chwili podjęcia. Tymczasem uchylenie przez Zarząd Powiatu uchwały nie znosiło wywołanych przez nią skutków prawnych. Z tego powodu, zdaniem organu nadzorczego, należało orzec o jej nieważności. Skargę na rozstrzygnięcie Wojewody [....] z dnia [....] października 2009 r. nr [....] wniósł Zarząd Powiatu G. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieprawidłowe jest stanowisko warunkujące funkcjonowanie w obrocie prawnym jednej uchwały od ważności drugiej. Strona skarżąca zauważyła, że rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu G. z dnia [....] sierpnia Nr [....] dotyczącej zawieszenia Pana P. G. w pełnieniu obowiązków dyrektora Zespołu Szkół im. [....] w G. jest nieprawomocne, gdyż zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Oznacza to, w ocenie skarżącego Zarządu, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest jeszcze wykonalne. Ponadto strona skarżąca wskazała, że Wojewoda [....] wszczął postępowanie nadzorcze w dniu [....] września 2009 r., a więc zanim dokumenty związane ze sprawą zostały mu wysłane (11 września 2009 r.). Stanowi to, w ocenie skarżącego Zarządu, naruszenie art. 77a ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda nie powinien był także wstrzymywać wykonania uchwały z dnia [....] sierpnia 2009 r. Nr [....] skoro nie dysponował jej poświadczoną kopią. Skarżący uznał, że odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego wymagało wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały. To uchybienie zasadom postępowania administracyjnego uniemożliwiło Powiatowi G. zaskarżenie wstrzymania wykonania uchwały. Strona skarżąca wskazała także, że w dniu, w którym zostało wydane rozstrzygniecie nadzorcze kontrolowana uchwała z dnia [....] sierpnia 2009 r. Nr [....] już nie obowiązywała, bowiem została uchylona w dniu [....] września 2009 r. A zatem przedmiot rozstrzygnięcia już nie istniał, a wydawanie rozstrzygnięcia nadzorczego było bezprzedmiotowe. Wojewoda [....] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wskazał, że jeżeliby zgodzić się ze skarżącym, że rozstrzygniecie nadzorcze w stosunku do uchwały o powierzeniu obowiązków dyrektora szkoły było przedwczesne, to oznaczałoby akceptację sytuacji, w której niemożliwe byłoby stwierdzenie nieważności tej uchwały. Wojewoda [....] mógł bowiem stwierdzić nieważność uchwały w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora szkoły w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Tymczasem uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków dyrektora nastąpiłoby po upływie tego 30–dniowego terminu. Organ dodatkowo wyjaśnił, że z brzmienia przepisu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie wynika, aby warunkiem wszczęcia postępowania nadzorczego było posiadanie oryginału aktu lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru otrzymał kopie przedmiotowej uchwały od kilku podmiotów, w tym związku zrzeszającego nauczycieli i samego zawieszonego w pełnieniu obowiązków dyrektora. Waga sprawy nakazywała w ocenie Wojewody wszczęcie postępowania. Poza tym, jak zauważył organ, strona skarżąca nie kwestionuje wiarygodności kopii dokumentów będących podstawą wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutu braku postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały, Wojewoda stanął na stanowisku, że skoro rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, a przedmiotem postępowania nadzorczego nie jest rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, ale orzeczenie o zgodności albo sprzeczności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, to brak jest podstaw do twierdzenia o wymogu stosowania art. 123 k.p.a. Ponadto organ zauważył, że postanowienie wydane w trybie art. 123 k.p.a. jest niezaskarżalne w toku postępowania administracyjnego, a zatem także nie może być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Organ zwrócił też uwagę na to, że rozstrzygniecie nadzorcze musi być wydane w terminie 30 dni od otrzymania uchwały, a rozstrzygniecie to wstrzymuje wykonanie uchwały. Wojewoda [....] uznał też za chybiony zarzut bezprzedmiotowości postępowania nadzorczego, wobec uchylenia przez Zarząd Powiatu G. uchwały z dnia [....] sierpnia 2009 r. Nr [....]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi komentarz, J. P. Tarno, WP LexisNexis, Warszawa 2006, s. 316). Uchwała, której nieważność stwierdzono kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciem nadzorczym, została podjęta na podstawie art. 36a ust. 5 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do czasu powierzenia stanowiska dyrektora osobie wyłonionej w drodze konkursu lub do czasu powierzenia tego stanowiska w przypadku, kiedy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, ustalonemu przez siebie kandydatowi, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Zgodnie zaś z art. 5c pkt 2 cytowanej ustawy w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m. in. w art. 36a ust. 1, 4-6 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Organem prowadzącym Zespół Szkół im. [....] w G. jest Powiat G. A zatem zadania i kompetencje określone w art. art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty 83 ust. 1a wykonuje zarząd powiatu. W ocenie Sądu, z treści art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wynika, że organ prowadzący może skorzystać z kompetencji powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji, gdy to stanowisko nie jest obsadzone. Inaczej mówiąc, jeśli stanowisko dyrektora szkoły wakuje, to do czasu powierzenia stanowiska dyrektora osobie wyłonionej w drodze konkursu, organ prowadzący szkołę może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi albo nauczycielowi tej szkoły na czas określony. Z akt sprawy tymczasem nie wynika, że stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. [....] w G. pozostawało nieobsadzone, bowiem rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [....] października 2009 r. nr [....] uchwała Zarządu Powiatu G. z dnia [....] sierpnia Nr [....] w sprawie zawieszenia Pana P. K. w pełnieniu obowiązków dyrektora Zespołu Szkół im. [....] w G., jako sprzeczna z prawem, została uznana za nieważną. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje zaś uznanie jej za nieważną od chwili podjęcia. W ocenie Sądu, stanowisko strony skarżącej co do braku prawomocności, a co za tym idzie wykonalności, rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie uchwały z dnia [....] sierpnia Nr [....], nie ma znaczenia w sprawie. Zauważyć należy bowiem, że z dniem 7 września 2009 r. wykonanie uchwały z dnia [....] sierpnia 2009 r. Nr [....] powierzającej pełnienie obowiązków dyrektora szkoły zostało wstrzymane. Poza tym na dzień stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w dniu [....] października 2009 r. uchwała Zarządu Powiatu G. z dnia [....] sierpnia Nr [....] w sprawie zawieszenia Pana P. K. w pełnieniu obowiązków dyrektora Zespołu Szkół im. [....] w G. została wycofana z obrotu prawnego. Została ona bowiem uchylona uchwałą Zarząd Powiatu G. z dnia [....] września 2009 r. Nr [....], która weszła w życie z dniem podjęcia. Okoliczność tę podniósł sam skarżący Zarząd Powiatu, wskazując w skardze, że przedmiot rozstrzygnięcia już nie istniał w dniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. A zatem Wojewoda [....] prawidłowo stwierdził, że brak w obrocie prawnym uchwały w sprawie zawieszenia w pełnieniu obowiązków dyrektora szkoły powoduje niezgodność z prawem uchwały w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora szkoły, gdyż podjęcie tej uchwały było związane ściśle z wydaniem tej pierwszej uchwały. W świetle powyższego zgodzić się należy z Wojewodą [....], że uchwała z dnia [....] sierpnia 2009 r. Nr [....] powierzająca pełnienie obowiązków dyrektora szkoły została podjęta z naruszeniem przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W myśl art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W tej sytuacji należy uznać, że Wojewoda [....] prawidłowo stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu G. z dnia [....] sierpnia 2009 r. Nr [....] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół im. [....] w G.. Stosownie do art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie pawiowym kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, zgodzić się należy z Wojewodą [...], że nie stanowiło przeszkody we wszczęciu postępowania nadzorczego w dniu [....] września 2009 r. przekazanie Wojewodzie dokumentów związanych ze sprawą w dniu [....] września 2009 r. Oryginał kwestionowanej uchwały został dołączony do akt sprawy i potwierdził wiarygodność kopii uchwały będącej podstawą wszczęcia postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu, nie było też przeszkód do wstrzymania wykonania uchwały Zarządu Powiatu G. z dnia [....] sierpnia 2009 r. Nr [....]. Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać wykonanie uchwały. W ocenie Sądu, odpowiednie stosowanie w postępowaniu nadzorczym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym) nie oznacza, że w trakcie tego postępowania wydane rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały organu powiatu może być odrębnie kwestionowane w toku postępowania administracyjnego i może stać się przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Mając poza tym na uwadze istotę postępowania nadzorczego, które musi zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od otrzymania uchwały, nie ma żadnego uzasadnienia rozstrzyganie o wstrzymaniu wykonania uchwały organu powiatu w formie odrębnie zaskarżalnego postanowienia. Zdaniem Sądu, Wojewoda [....] trafnie podniósł, że można było stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały pomimo utraty jej mocy obowiązującej. Skutki tej uchwały bowiem nie ustały automatycznie z dniem, w którym przestała ona obowiązywać. Należy bowiem zauważyć, że w związku z tą uchwałą została wydana przez osobę pełniącą obowiązki dyrektora Zespołu Szkół im. [....] w G. decyzja z dnia [....] września 2009 r. w sprawie zawieszenia Pana P. K. w pełnieniu obowiązków nauczyciela wychowania fizycznego. Powyższe wskazuje, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.