II GSK 772/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r.; sygn. akt V SA/Wa 1514/09 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2009 r.; nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 24 lutego 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1514/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B.K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał Bernardowi Kokciowi płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2005 w pomniejszonej wysokości, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w kwocie 1147,50 zł oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w wysokości 1372,22 zł. Organ podał, że skarżący zawyżył areał użytkowanych gruntów rolnych. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] lutego 2007 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, podnosząc brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącego zgłoszonych w trakcie postępowania wyjaśniającego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji odebrał oświadczenie od B.K., iż nie użytkował on w 2005 r. działki nr 12, a po złożeniu przez stronę korekty wniosku przyznał płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w łącznej wysokości 2519,72 zł., po potrąceniu kwoty 842 zł, jako sankcji za stwierdzone nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych. Decyzją z [...] grudnia 2007 r. Dyrektor M. O/Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 października 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 847/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Stwierdził, że organy obu instancji nie wypowiadały się w zakresie podstaw faktycznych sprawy, jak również nie rozstrzygały o istocie sporu, tj. czy skarżący został należycie i w pełni pouczony o przysługujących mu uprawnieniach, a także czy zadeklarowanie we wniosku spornej działki wynikało z błędnie udzielonej informacji. W ocenie Sądu, organ odwoławczy oparł się jedynie na notatce urzędowej sporządzonej przez zastępcę kierownika Biura Powiatowego ARiMR, z której ustalił, że strona została właściwie i rzetelnie pouczona o swoich uprawnieniach, co do płatności obszarowych. Nie wziął pod uwagę twierdzeń skarżącego, przez co naruszył art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa. Nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy pod kątem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jak również pod kątem zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] marca 2009 r. przyznał wnioskodawcy płatność bezpośrednią w pomniejszonej wysokości w kwoce 2519,72 zł. W uzasadnieniu powołał się na zawarte we wnioskach o przyznanie płatności z 2004 r. i 2005 r. oświadczenia, iż B.K. "znane (mi) są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych", pod którymi wnioskodawca złożył czytelne podpisy; wobec czego świadomy był, iż płatności należą się użytkownikowi do powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że materiał dowodowy sprawy wskazuje, że B.K. nie prowadził na spornej działce działalności rolniczej, a tym samym nie nabył prawa do otrzymania płatności bezpośrednich. W zakresie twierdzeń skarżącego, że został błędnie poinformowany w zakresie przyznania płatności obszarowych, oraz że miało to wpływ na podjęte przez niego działania organ stwierdził, że skarżący w toku postępowania deklarował we wniosku na 2005 r. do objęcia płatnościami grunty położone na spornej działce kierując się udzielonymi informacjami, pomimo faktu, iż nie był ich użytkownikiem. W ocenie organu skarżący został prawidłowo pouczony przez zastępcę kierownika Biura Powiatowego ARiMR o warunkach przyznawania płatności obszarowych; udzielone mu informacje były prawidłowe, a treść ich wynikała z zadawanych pytań. Organ stwierdził, że nie ma zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia 796/2004, gdyż skarżący nie wykazał braku winy, co do wykrytych nieprawidłowości we wniosku. Dyrektor Oddziału ARiMR podniósł, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych, że brak stosownej wiedzy skarżącego - przy jednoczesnej powszechnej dostępności tekstów zasad regulujących warunki przyznania płatności bezpośrednich - nie może stanowić o braku winy w zakresie nieprawidłowej deklaracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ administracji publicznej udzielił rolnikowi rzetelnych informacji, czy też wprowadził go w błąd, co do warunków przyznawania płatności, oraz czy skarżący wykazał w świetle tych twierdzeń, iż nie jest winny nieprawidłowości wniosku, co mogłoby uzasadniać zastosowanie w sprawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Zdaniem Sądu, wniosek skarżącego z 13 maja 2005 r. nie był poprawny pod względem faktycznym, o czym świadczą korekty z 3 lutego oraz 27 czerwca 2007 r. B.K. poza powołaniem się na okoliczność udzielenia błędnych informacji w żaden sposób nie wykazał, że istotnie został błędnie poinformowany przez pracownika organu, nie wnioskował o powołanie świadków na tę okoliczność. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie wykazało, że udzielone skarżącemu informacje były prawidłowe, treść ich wynikała z zadawanych pytań. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż nieprawidłowa deklaracja wynikała z niewłaściwej interpretacji informacji przekazanych przez pracownika organu, w konsekwencji jako obowiązek posiadania deklarowanych gruntów skarżący potraktował przysługujące mu prawo współwłasności spornej działki. WSA zwrócił uwagę, że na wniosku widnieje własnoręczny podpis skarżącego świadczący, że znane mu są zobowiązania oraz zasady udzielania pomocy. W tej sytuacji błędna interpretacja udzielonej informacji mogła wynikać z faktu zaniedbania strony w zakresie zapoznania się z warunkami, na jakich przyznawane są płatności. Potwierdzać może to również fakt, iż osoba udzielająca odpowiedzi posiadała niezbędne kwalifikacje potwierdzone odbytymi szkoleniami i zdanymi egzaminami w zakresie płatności bezpośrednich. Nie można było zatem stwierdzić, że w toku postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia podstawowych jego zasad określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. W ocenie Sądu organy rozpoznając ponownie sprawę odniosły się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2008 r., w tym rozważono zastosowanie w sprawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną, w której B.K. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia w całości, wraz z poprzedzającymi decyzjami organów obu instancji. Powołując art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 10 § 2, art. 77 § 1, 2, 3 Kpa, przez przyjęcie wersji prezentowanej przez organy i pominięciu stanowiska skarżącego, którego wersja mogłaby być potwierdzona, gdyby Sąd I instancji dopuścił zgłaszany dowód z konfrontacji jego z urzędnikiem oraz gdyby przesłuchana została obecna przy zdarzeniu J.K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócenie uwagi na powyższe okoliczności jest niezbędne, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów, wytykając jedynie brak konfrontacji pracownika ARiMR ze skarżącym i brak dowodu z zeznań J.K. Ustawa z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), której naruszenia B.K. nie zarzuca, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy przyjmuje w art. 2 ust. 1, iż płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Ustawowa przesłanka posiadania gospodarstwa nie jest powiązana z tytułem prawnym wnioskodawcy do nieruchomości, ale ma związek z faktycznym władztwem nad gruntem rolnym, polegającym na jego rolniczym użytkowaniu. W tej sytuacji należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż skarżący nie był uprawniony do otrzymania dopłaty do spornej działki, ponieważ nie był faktycznym użytkownikiem tej nieruchomości. Podniesione zarzuty kasacyjne sprowadzają się do próby wykazania, że wskutek naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, poprzez odmówienie uchylenia decyzji organu drugiej instancji, mimo że została ona podjęta z naruszeniem wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 9 Kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zobowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 Kpa). Powyższa regulacja wskazuje, iż obowiązek udzielenia stronie informacji należy wprawdzie rozumieć możliwie szeroko, ale zawsze w zakresie prowadzonego przez organ postępowania. Informacja udzielana stronie w granicach przedmiotu postępowania powinna być zatem należyta i wyczerpująca, jednakże niezbędne jest odróżnienie jej od doradztwa prawnego w sprawie. Organy administracyjne nie mogą zastąpić profesjonalnego pełnomocnika - doradcy strony, kompleksowo informującego stronę o wszelkich aspektach podjętych przez nią czynności prawnych. Konkludując, obowiązek organu administracji o którym mowa w art. 9 Kpa, należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia będące przedmiotem postępowania administracyjnego, nie obejmuje tych praw i obowiązków, które podlegają ustaleniu w innym postępowaniu. Skarżący upatrywał naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie w tym, że pracownik organu miał mu udzielić błędnej informacji dotyczącej jego sytuacji odnośnie uprawnień dotyczących przyznania płatności obszarowych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, że na podstawie akt sprawy nie sposób wykazać, że skarżący został błędnie pouczony o warunkach przyznawania płatności obszarowych, a w szczególności o obowiązku posiadania i użytkowania deklarowanych gruntów. Przeciwnie, z oświadczeń pracownika udzielającego informacji wynika, że udzielił on na pytania B.K. odpowiedzi zgodnych ze stanem prawnym. Odpowiedzialność z tytułu ewentualnej błędnej interpretacji udzielanych informacji spoczywa na skarżącym. Ponadto należy podkreślić, iż B.K. we wniosku o przyznanie płatności obszarowych zawarł oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zgodnie z art. 7 Kpa organ rozstrzygający sprawę winien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jest on również zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1, 2 i 3 Kpa), realizując jednocześnie zasadę uczestnictwa stron w postępowaniu wyrażoną w art. 10 § 1 Kpa. Organy badając ponownie sprawę po wyroku uchylającym wcześniej wydane decyzje działały zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z przyczyn oczywistych nie odniosły się do wniosku o przesłuchanie J.K., który został przedstawiony dopiero w skardze kasacyjnej (v. art. 106 § 3 p.p.s.a.). Analiza akt postępowania dowodzi, że organy administracji publicznej, a za nimi Sąd pierwszej instancji właściwie odniosły do art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. Zgodnie z powołanym przepisem "Obniżki i wyłączenia ... nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości." Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania na korzyść skarżącego, ponieważ poza gołosłownym powołaniem się na okoliczność udzielenia błędnych informacji przez pracownika ARiMR, sprzecznym nawet z własnymi oświadczeniami skarżącego (k. 8, 19, 43 akt adm.), B.K. nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów, a jego zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami Sądu pierwszej instancji. Zarzut sprzeczności z powołanym przepisem rozporządzenia Komisji (WE) nie został w skardze kasacyjnej podniesiony, co zwalnia z szerszego odnoszenia się do omawianej regulacji. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy administracyjne podjęły wszystkie niezbędne kroki w celu dokładnego zbadania sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.