I OSK 1203/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2009r. sygn. akt II SA/Wa 921/09 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 921/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.S. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej. Wojewódzki Sąd stwierdził, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem z art. 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sądy te nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a wobec tego utrzymanie w mocy opinii służbowej, co jest przedmiotem zaskarżenia, nie mieści się w katalogu przypadków wskazanych w art. 3 § 2 tej ustawy. Przez decyzję – podkreślił Sąd – należy rozumieć władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata i kształtujące jego sytuację prawną, w którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub służbowa z adresatem decyzji. Ocena służbowa stanowi podstawę do określenia przebiegu służby, ale nie rozstrzyga o jego sytuacji – podniósł Sąd, dodając, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, na które skarżący się powołał, nie rozstrzygało sprawy merytorycznie, a dotyczyło nieuwzględnienia zażalenia, a nadto obecnie już orzeczenia Trybunału nie ustalają powszechnie obowiązującej wykładni. Reprezentowany przez adwokata, J.S. wniósł skargę kasacyjną od tego postanowienia, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 15 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie wzoru formularza opinii służbowej oraz opiniowania służbowego funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 86, poz. 794 ze zm.) przez uznanie, że rozstrzygnięcie Szefa Agencji Wywiadu wydane w następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie odwołania od opinii służbowej funkcjonariusza nie jest decyzją administracyjną, 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 3 § 2 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy Sąd błędnie uznał, że w zakresie badania rozstrzygnięcia Szefa Agencji Wywiadu wydanego w następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołania od opinii służbowej funkcjonariusza, nie należy do właściwości Sądu Administracyjnego. Szef Agencji Wywiadu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istotą w niniejszej sprawie jest to czy rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 15 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie wzoru formularza opinii służbowej oraz opiniowania służbowego funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 86, poz. 794 ze zm.), dalej "rozporządzenie", jest decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym zewnętrznym, stanowiącym władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie, kształtującym prawa lub obowiązki podmiotu, do którego jest skierowany. Taki akt administracyjny załatwia sprawę podmiotu co do jej istoty, wynikającej z przepisów prawa materialnego, gdyż o takie rozpoznanie sprawy wystąpił ten podmiot. Z przepisów dotyczących opinii służbowych funkcjonariuszy Agencji Wywiadu nie wynika, aby opinie te cechowały się w/w przymiotami. Art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676) stanowi, że funkcjonariusz podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Postępowanie w zakresie wydawania opinii służbowych i jego etapy określają przepisy rozporządzenia, z jednym wyjątkiem: termin do wniesienia odwołania od tej opinii zakreśla ust.2 art. 53 w/w ustawy. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia, odwołanie od opinii, którą sporządza bezpośredni przełożony (§ 7) wnosi się do wyższego przełożonego. O sposobie załatwienia odwołania – rodzaje załatwienia wskazuje § 13 – wyższy przełożony informuje funkcjonariusza i jego bezpośredniego przełożonego, natomiast jeśli odwołanie nie zostało uwzględnione w całości lub w części § 15 ust. 1 upoważnia funkcjonariusza do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie odwołania. Wniosek ten składa się do Szefa Agencji Wywiadu i jego rozstrzygnięcie, stosownie do § 15 ust. 4, wyczerpuje tryb rozpatrywania odwołania. Treść tych przepisów rozporządzenia nie wskazuje, aby opinia służbowa miała cechy decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepisy i ustawy i rozporządzenia mówią wyraźnie o przełożonym funkcjonariusza. Występuje tu zatem określone powiązanie między tymi podmiotami – podległość służbowa. Decyzja administracyjna wydawana jest w postępowaniu, w którym podmiotów w nim występujących, tj. organu i strony tego rodzaju stosunek nie łączy. Strona postępowania w żaden sposób organowi administracji nie podlega, organ tylko swoim rozstrzygnięciem kształtuje jej prawa i obowiązki. Opinia służbowa jest aktem wewnętrznym, wydawanym w ramach stosunku służbowego, decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym, rozstrzygającym sprawę administracyjną co do jej istoty. Z § 10 ust. 4 rozporządzenia wynika, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania oraz w okresie jego rozpatrywania, opinia nie może stanowić podstawy do wydania rozkazu personalnego, którego wydanie jest uzależnione od jej treści. Jeśli zatem mówić o akcie takim jak decyzja administracyjna, to może nim być rozkaz personalny, a nie opinia którą rozkaz ten uwzględnia. Postępowanie administracyjne, w którym wydawane są decyzje administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Od decyzji organu pierwszej instancji służy odwołanie do organu wyższej instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w przypadku decyzji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego. Decyzja wydana przez organ odwoławczy lub ten sam z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jako wyczerpująca tryb odwoławczy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z przedstawionych wyżej przepisów rozporządzenia wynika, że tryb postępowania odwoławczego w sprawie opinii służbowych funkcjonariuszy Agencji Wywiadu jest w istocie trzyinstancyjny – bezpośredni przełożony – wyższy przełożony – Szef Agencji Wywiadu. Ten ostatni szczebel wyczerpuje tryb rozpatrywania odwołania. Rozstrzygnięcie Szefa Agencji, o którym mowa w § 15 ust. 4 rozporządzenia, jest zatem wydawane nie w dwuinstancyjnym toku postępowania, jak decyzja administracyjna, ale trzyinstancyjnym. Decyzja administracyjna ostateczna jest zaskarżalna do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie przewidzianym w odrębnych ustawach, jak stanowi art. 16 § 2 K.p.a. § 15 rozporządzenia, które szczegółowo reguluje tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołania od opinii służbowych, stanowi, że trzecioinstancyjne rozstrzygnięcie Szefa Agencji Wywiadu wyczerpuje tryb rozpatrywania odwołania. Taka regulacja wskazuje, że rozstrzygnięcie to dalszym zaskarżeniem nie podlega. Tryb odwołań do wyższych przełożonych został wyczerpany, a skarga do sądu administracyjnego nie służy. Przedstawione różnice między decyzją administracyjną a opinią służbową wskazują, że ten drugi akt nie ma charakteru decyzji administracyjnej, która mogłaby podlegać skardze do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Jest to akt, o którym mowa w art. 5 pkt 2 tej ustawy, tj. wydawany w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym. Taki akt z mocy tego przepisu skardze do sądu administracyjnego nie podlega i w tej kwestii należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Skarżący, nie zgadzając się z oceną Wojewódzkiego Sądu, powoływał się w głównej mierze na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r. Tw 5/05. Odniósł się w nim Trybunał m.in. do § 11 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.). Trybunał stwierdził, że z § 11 ust. 6 wynika, że przełożony funkcjonariusza Policji właściwy do rozpoznania odwołania od opinii służbowej, wydaje decyzję ostateczną, która może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Jednak należy podkreślić, iż jakkolwiek przepisy tego rozporządzenia posługują się terminem "opinia", "nowa opinia" to w tym jednym przepisie, tj.§ 11 ust. 6 używają sformułowania "decyzja". Natomiast przepisy rozporządzenia w sprawie opinii służbowych funkcjonariuszy Agencji Wywiadu nigdzie takiego określenia w stosunku do opinii służbowych nie używają. W § 15 ust. 4 mówi się o rozstrzygnięciu. Można postawić tezę, że jest to istotna różnica jeśli idzie o akt kończący postępowanie odwoławcze dotyczące opinii służbowych funkcjonariuszy obu tychy służb i rozstrzygnięcie Szefa Agencji Wywiadu nie jest decyzją, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z powyższych względów skargę kasacyjną należało oddalić, na podstawie art. 184 P.p.s.a.