VI SA/Wa 2053/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę VI SA/Wa 2053/08 UZASADNIENIE W. M. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...]z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.500 zł. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2008 r. w miejscowości O. na drodze krajowej nr [...] inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę pojazdu marki MAN o nr rejestracyjnym [...] należącego do przedsiębiorcy W. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Instalacji Sanitarnych w O. Kontrolowanym pojazdem kierował kierowca B. F., który okazał do kontroli odcinek kontrolny nieaktualnej rocznej karty opłaty drogowej seria i nr [...] zakupionej w dniu [...] marca 2007 r. Ponadto w czasie kontroli kierowca okazał wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne wystawionego na W. M. Zakład Instalacji Sanitarnych. Kierowca nie okazał natomiast do kontroli wykresówek za dni [...] marca 2008 r., ani zaświadczenia wskazującego przyczynę nieposiadania wykresówek za te dni. Kierowca przesłuchany w czasie kontroli w charakterze świadka zeznał, że jest zatrudniony w firmie Zakład Instalacji Sanitarnych W. M. Kontrolowanym pojazdem wykonywane są przewozy na potrzeby własne tej firmy. W dniu kontroli wywoził ziemię z wykopów wykonywanych przez pracowników firmy. Nie posiada zaświadczenia o dniach wolnych, ani innych wymaganych wykresówek, oprócz tych, które okazał do kontroli i nie wiedział o tym, że okazana do kontroli karta opłaty drogowej straciła ważność. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił W. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą, pouczając go jednocześnie o treści art. 10 § 1 k.p.a. W. M. w odpowiedzi na to zawiadomienie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. poinformował organ, że kierowca nie posiadał wykresówek za dni [...] marca 2008 r., gdyż były to dni wolne od pracy w jego zakładzie. W toku postępowania organ uzyskał informację z Urzędu Miasta O., że kontrolowany pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] został zgłoszony przez W. M. do zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. M. karę pieniężną w wysokości 3.500 zł, w tym: 1. karę pieniężną w kwocie 3000 zł na podstawie lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym – za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych; 2. karę pieniężną w kwocie 500 zł na podstawie lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym – za wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W odwołaniu od tej decyzji skierowanym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego pełnomocnik W. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego wskazując na to, że jego mocodawca z dniem [...] marca 2008 r. utracił przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Na potwierdzenie powyższej okoliczności do odwołania załączona została kopia decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] marca 2008 r. działalności zgłoszonej przez W. M. W ocenie pełnomocnika skarżącego, w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie jest zasadne nakładanie kary pieniężnej na osobę, która w trakcie postępowania administracyjnego zaprzestała być przedsiębiorcą. Pełnomocnik skarżącego w odwołaniu nie ustosunkował się natomiast do stwierdzonych w czasie kontroli drogowej naruszeń, za które została nałożona kara pieniężna w wysokości 3.500 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 42 ust. 1, ust. 3a, art. 87 ust. 1, ust. 3, art. 92 ust. 1 pkt 2, 8, ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 4.1., i lp. 1.7. załącznika do tej ustawy, art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31.12.1985 str. 8-21, ze zm.), utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu decyzji, odnośnie stwierdzonego w czasie kontroli drogowej naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, organ odwoławczy wskazał, iż za przewóz wykonywany po drogach krajowych powinna być uiszczania opłata drogowa zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Okoliczności sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy w sposób jednoznaczny potwierdzają, że skontrolowany przejazd był przewozem drogowym, zgodnie z definicją znajdującą się w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, gdzie "przewóz drogowy" oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Kierowca wykonujący ten przewóz drogowy okazał do kontroli odcinek kontrolny nieaktualnej rocznej karty opłaty drogowej seria i nr [...] zakupionej w dniu [...] marca 2007 r. Strona w postępowaniu administracyjnym nie przedstawiła innej karty opłaty drogowej. Z uwagi na powyższe należało zaskarżoną decyzję w omawianym zakresie utrzymać w mocy. Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty organ wskazał, iż stosownie do art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, jeśli kierowca prowadzi pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem I, kierowca ten musi być w stanie okazać, na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych wykresówki z bieżącego tygodnia oraz wykresówki używane przez kierowcę w ciągu poprzednich 15 dni, a po dniu 1 stycznia 2008 r. - zgodnie z wymaganiami rozporządzenia (WE) nr 561/2006 – wykresówki za bieżący dzień i poprzednie 28 dni. Zgodnie natomiast z art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowca wykonujący przewóz drogowy, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub Umowy AETR, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie wskazujące przyczyny nieposiadania wykresówek. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo została nałożona kara pieniężna za popełnienie omawianego naruszenia, gdyż kierowca B. F. nie okazał do kontroli wykresówek za dni [...] marca 2008 r., ani zaświadczenia wskazującego przyczynę nieposiadania wykresówek. Odnosząc się natomiast do argumentów strony przedstawionych w odwołaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że wpis do Ewidencji Działalności Gospodarczej nie ma charakteru konstytutywnego względem faktu wykonywania działalności gospodarczej. Zatem znaczenie ma faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej, a nie jej zgłoszenie do odpowiedniego rejestru. W ocenie organu, na dzień kontroli, prawidłowo został ustalony przewoźnik, który odpowiadał za skontrolowany przewóz drogowy. Dla organu administracyjnego jest natomiast bez znaczenia, czy w czasie trwania postępowania administracyjnego przedsiębiorca zaprzestał prowadzenia działalności, czy nie, ponieważ nadal ponosi odpowiedzialność, za naruszenia zaistniałe w trakcie jej wykonywania. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują okresu przedawnienia, ani zwolnienia od odpowiedzialności ze względu na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik W. M. wniósł o jej uchylenie zarzucając organowi naruszenie art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1 i ust. 19, art. 55 ust.1 pkt 5, art. 56 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym tj. wydanie decyzji administracyjnej wobec podmiotu, który nie podlegał w chwili orzekania przepisom ustawy o transporcie drogowym, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji wywodu prawnego wyjaśniającego przyczyn odmówienia argumentom strony słuszności. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że skarżący zgłosił zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z dniem [...] marca 2008 r. Decyzja wykreślająca go z ewidencji działalności gospodarczej została wydana [...] kwietnia 2008 r. Ponieważ decyzja ta była zgodna z wnioskiem strony jej wykonalność była natychmiastowa. Z tą chwilą skarżący stracił przymiot przedsiębiorcy i nie mogły być wobec niego podejmowane jakiekolwiek czynności i postępowanie powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. W konsekwencji nie można było do skarżącego zastosować art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W przepisie tym mowa jest bowiem o nakładaniu kar wobec wykonujących przewozy drogowe (art. 4 pkt 1 - 3 i 6a), podczas gdy w chwili nakładania kary pieniężnej W. M. takich przewozów nie prowadził. Nie był więc adresatem tego przepisu, który jest podstawą zaskarżonej decyzji administracyjnej. Kary pieniężne w transporcie drogowym nie są bowiem celem samym w sobie. Ich celem jest przymuszenie przedsiębiorcy do prowadzenia działalności zgodnie z prawem. Jeżeli więc adresat decyzji działalności takiej już nie prowadzi to brak jest podstaw do nakładania kary. Pełnomocnika skarżącego podniósł, że każde prawo sankcyjne zawiera przepisy o przedawnieniu. W ustawie o transporcie drogowym normy tej wprost nie wyrażono. Jej wyrazem jest, w jego ocenie, właśnie konstrukcja przyjęta w art. 93 ust. 1 ustawy, że karać można tylko prowadzącego przewozy. Skarżący nie może przy tym być zaliczony do podmiotu wykonującego przewóz w rozumieniu ustawy, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 podmiotami takim są przewoźnicy wykonujący przewóz nie posiadający statusu przedsiębiorcy, w chwili wykonywania tego przewozu. W. M. w chwili wykonywania przewozu status taki natomiast posiadał i utracił go dopiero po kontroli, a przed wydaniem decyzji w sprawie. Nie podlega więc ww. normie. W konsekwencji nie można wobec niego zastosować ani art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, ani art. 93 ust. 10 tej ustawy. Pełnomocnik skarżącego zarzucił ponadto, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podkreślił, że decydującym momentem dla powstania odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz jest zawsze chwila kontroli. Uznanie argumentów strony za słuszne oznaczałoby natomiast w praktyce możliwość uniknięcia odpowiedzialności za wszelkie naruszenia warunków wykonywania transportu drogowego poprzez wykreślenie przedsiębiorcy z Ewidencji Działalności Gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga W. M. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. nie naruszają prawa. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu odnośnie stwierdzonych podczas kontroli drogowej naruszeń prawa w zakresie nieuiszczenia wymaganej opłaty drogowej oraz nieokazania wykresówek lub zaświadczenia wskazującego przyczynę braku wykresówek. W ocenie strony skarżącej nie powinna jednak ponosić odpowiedzialności za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia z uwagi na to, że utraciła przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż z dniem [...] marca 2008 r. została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej, co zostało stwierdzone decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Stanowisko to nie zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie i nie znajduje oparcia w obwiązujących przepisach prawa. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że kontrolowany przewóz był przewozem na potrzeby własne wykonywanym w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej Zakład Instalacji Sanitarnych W. M. Kierowca B. F. przesłuchany w czasie kontroli w charakterze świadka zeznał, że jest zatrudniony w firmie skarżącego oraz, że w dniu tym wywoził ziemię z wykopów wykonywanych przez pracowników tej firmy. Kierowca legitymował się zaświadczeniem wystawionym przez skarżącego jako przedsiębiorcę oraz wypisem z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne wystawionym dla W. M. Zakład Instalacji Sanitarnych. Skarżący w dacie kontroli drogowej był ponadto wpisany do ewidencji działalności gospodarczej i posiadał formalnie status przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 7g ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ ewidencyjny jest obowiązany przekazać w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, informację o wykreśleniu przedsiębiorcy z ewidencji działalności gospodarczej urzędowi statystycznemu oraz urzędowi skarbowemu właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania przedsiębiorcy. Decyzja o wykreśleniu skarżącego z ewidencji została wydana przez Prezydenta Miasta O. w dniu [...] kwietnia 2008 r. (czyli po dacie kontroli), natomiast faktyczne wykreślenie z ewidencji mogło nastąpić dopiero w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W doktrynie i orzecznictwie panuje zgodny pogląd, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej posiada wprawdzie znaczenie prawne, jednakże nie ma on decydującego znaczenia dla posiadania statusu przedsiębiorcy, gdyż ma on charakter deklaratoryjny, a nie - konstytutywny. Status przedsiębiorcy zależy przede wszystkim od faktycznego wykonywania działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2006 r. II GSK 179/06 stwierdził, że zgłoszenie i wpis do ewidencji stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem, ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego też powodu wpis do ewidencji nie kreuje bytu prawnego przedsiębiorcy. (vide: Lex nr 276729). W niniejszej sprawie stosunek administracyjnoprawny pomiędzy skarżącym, a organem administracji publicznej nawiązał się w dacie kontroli drogowej, ponieważ ten moment wyznaczał treść obowiązku administracyjnoprawnego strony. Decyzja administracyjna miała natomiast tylko potwierdzać ten obowiązek. Fakt wykreślenia prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej z ewidencji w toku postępowania administracyjnego nie miał więc znaczenia z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone w czasie kontroli drogowej naruszenia. Art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyraźnie wskazuje, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1-8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Na gruncie art. 92 ust. 1 za stwierdzone naruszenie odpowiada każdy kto wykonuje przewóz drogowy, a więc każdy kto wykonuje działalność zdefiniowaną w art. 4 pkt 6a ww. ustawy, w tym m. in. niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne. W art. 92 ust. 1 posłużono się szerokim pojęciem "wykonujący przewóz drogowy", ażeby sankcjami z tego przepisu objąć wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność przewozową, naruszają prawo – niezależnie od tego czy posiadają formalnie status przedsiębiorcy, czy nie. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Z faktu, że podmiot wykonujący przewóz drogowy nie ma formalnie statusu przedsiębiorcy nie wynika więc, że nie może być w stosunku do niego prowadzone postępowanie administracyjne oraz nałożona kara pieniężna na podstawie przepisów ww. ustawy. Art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m. in. kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 z późn. zm.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy kierowca B. F. okazał do kontroli odcinek kontrolny nieaktualnej rocznej karty opłaty drogowej wydanej w dniu [...] marca 2007 r., która utraciła już swoją ważność. Dlatego organ, w ocenie Sądu, prawidłowo zakwalifikował ten stan faktyczny jako wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych nakładając karę pieniężną w wysokości 3.000 zł na podstawie lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Kierowca, zgodnie z art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w zw. z art. 26 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, na żądanie upoważnionego funkcjonariusz służb kontrolnych zobowiązany był okazać wykresówki z bieżącego tygodnia oraz wykresówki używane w ciągu poprzednich 15 dni, a po dniu 1 stycznia 2008 r. - wykresówki za bieżący dzień i poprzednie 28 dni. Jeżeli natomiast w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub Umowy AETR, to zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli zobowiązany był przedstawić zaświadczenie wskazujące przyczyny nieposiadania wykresówek. Kierowca B. F. w czasie kontroli drogowej nie okazał wykresówek za dni [...] marca 2008 r. Nie okazał także zaświadczenia, wystawionego przez pracodawcę, wskazującego przyczynę nieposiadania wykresówek za te dni. W tej sytuacji organ zasadnie nałożył na skarżącego także karę pieniężną w wysokości 500 zł na podstawie lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie organu należy uznać za prawidłowe. Organ prawidłowo ocenił zaistniały w sprawie stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.