I OSK 482/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1049/09 w sprawie ze skargi J. Ć. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II SA/Gl 1049/09 oddalił skargę J. Ć. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta R. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] i [...] położonych w B. o łącznej powierzchni 2.6127 ha, stanowiących własność J. Ć. (dalej powoływany jako skarżący) pod budowę zbiornika przeciwpowodziowego "[...]". Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - Wojewoda Śląski uchylił powyższą decyzję Starosty R. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Starosta R. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości i przyznał skarżącemu odszkodowanie z tego tytułu w kwocie [...] zł, zobowiązując do jego zapłaty Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. Wojewoda Śląski – po rozpoznaniu odwołania skarżącego – zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że sporna wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. T. - K. Wartość rynkową wywłaszczanych działek określono dla aktualnego sposobu ich użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Ponadto rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. potwierdził aktualność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu nie uwzględnienia przy wycenie kopalin organ wskazał, że właściciel nie posiada koncesji na wydobywanie kruszyw. Tym samym uznać należy, że kopaliny na niej się znajdujące nie stanowią części składowych i w związku z tym przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin nie uwzględnia się wartości złoża. Dodatkowo Wojewoda Śląski stwierdził, że zarzut niezaproponowania wywłaszczonemu ziemi o podobnym charakterze, przez co utracił on swój warsztat pracy, nie jest prawdziwy, gdyż w trakcie prowadzonego postępowania Starosta R. dwukrotnie oferował przyznanie gruntów zamiennych (pisma: z dnia [...] stycznia 2008 r. i z dnia [...] lipca 2008 r.) w obrębie T., R. i W., które nie uzyskały akceptacji zainteresowanego. Skarżący na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucił decyzji Wojewody Śląskiego naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r. oddalił skargę uznając, że powołana decyzja Wojewody Śląskiego nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie jest bezsporne wystąpienie materialnoprawnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący pod adresem tego operatu nie sformułował konkretnych zarzutów twierdząc jedynie, że zaproponowana cena jest zaniżona. Stwierdzić należy, że w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. T. – K. wartość rynkową wywłaszczonych działek określono dla aktualnego sposobu użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca określił wartość gruntu biorąc pod uwagę transakcję nieruchomościami użytkowanymi rolniczo zawartymi między osobami fizycznymi lub przedsiębiorstwami eksploatacji kruszyw mineralnych. Analizowane transakcje miały miejsce na terenie powiatu r., a analiza wykazała, że średnia cena za 1m2 w umowach kupna – sprzedaży wynosiła od 1,08 do 4,1 zł, a dla spornych działek została przyjęta najwyższa wartość 4,1 zł. Na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( w dacie wydania decyzji - Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.) rzeczoznawca majątkowy w dniu 15 lipca 2009 r. potwierdził aktualność operatu. Równocześnie rzeczoznawca przesłał poprawione i uzupełnione zestawienie transakcji przyjętych do porównań, równocześnie wskazując, że powyższe uzupełnienie nie wpływa na wartość spornej nieruchomości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego podzielić też należy stanowisko organu, iż dla ustalenia wartości przedmiotowych działek brak było podstaw do uwzględnienia udokumentowanych złóż żwiru, jako że nie stanowią one części składowej gruntu rolnego zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego. Sam fakt, że istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi zaś dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową nieruchomości. Dotychczas obejmujący ten teren plan zagospodarowania przestrzennego, przewidywał, że sporne działki znajdowały się w strefie ochronnej udokumentowanego złoża żwiru, co oznacza, że ich właściciel nie był uprawniony do wydobywania żwiru w ramach społeczno – gospodarczego korzystania z nieruchomości. Na zwiększenie wartości rynkowej spornych działek – zdaniem składu orzekającego – nie wpływa także jej przeznaczenie określone w decyzji lokalizacyjnej. Nie jest bowiem inwestycją komercyjną inwestycja, której realizacja może przynieść wymierne korzyści Skarbowi Państwa. Brak też podstaw prawnych do uwzględnienia w odszkodowaniu pieniężnym utraconych korzyści, czy też uwzględnienia w pieniężnym odszkodowaniu rekompensaty z tytułu utraty warsztatu pracy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 29/10 wniósł skarżący. W złożonej skardze zarzucono kwestionowanemu rozstrzygnięciu: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to art. 134 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., poprzez ustalenie wartości odszkodowania należnego skarżącym z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w sposób niezgodny z wymogami tego przepisu, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia nieruchomości oraz aktualnej wysokości ceny obrotu nieruchomościami, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 Nr 270, dalej powoływana jako P.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej obarczone było błędami w zakresie ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości; b) art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez odstąpienie od dokonania oceny prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę; c) § 3, § 4 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez dokonanie aktualizacji operatu przez rzeczoznawcę majątkowego jedynie w oparciu o jego oświadczenie, co nie spełnia wymagań powołanych przepisów rozporządzenia. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła swoje argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy w inny sposób korygować. Dla skutecznego podania należycie określonej podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd pierwszej instancji przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy, a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest też wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. postanowienie SN z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114 i postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9). Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że dwa z zarzutów naruszenia prawa procesowego zostały w ogóle wadliwie sformułowane. Autor skargi kasacyjnej jako przepisy postępowania wskazuje bowiem przepisy, które nie zawierają jakiejkolwiek normy proceduralnej adresowanej do organu czy też sądu administracyjnego. W szczególności zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. jako przepisu procesowego jest niezrozumiały. Przepis ten – w dniu wydania zaskarżonej decyzji - stanowił, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Zresztą w skardze kasacyjnej w ogóle nie wykazano w jaki sposób naruszenie tego przepisu miałoby wpłynąć na wynik postępowania. Dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw, aby zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu jako normy procesowej. Wadliwie sformułowany jest również zarzut naruszenia § 3, § 4 oraz § 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jako przepisów postępowania. Przepisy te określając zasady wyceny nieruchomości, definiując podejścia i metody wyceny oraz źródła informacji o cenach nie mają charakteru norm procesowych. Z kolei zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c jak i art. 151 P.p.s.a nie mógł być uwzględniony z uwagi na to, że naruszenie tych przepisów może być efektem błędnej oceny sądu wynikającej z naruszenia przez sąd przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia tego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ odwoławczy, którą Sąd pierwszej instancji zaaprobował. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 134 ust. 1-3 u.g.n., stwierdzić należy że nie znajduje on jakiegokolwiek potwierdzenia. W żadnym razie nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni tych norm. Zgodnie z tymi przepisami przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się przy tym według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Czynnikami mającymi wpływ na określenie rynkowej wartości nieruchomości są zatem m.in. jej przeznaczenie oraz sposób użytkowania. Skarżący kasacyjnie domaga się uwzględnienia przy wycenie jego nieruchomości możliwego jej przeznaczenia ze względu na zlokalizowanie w niej pokładów kruszywa możliwego do pozyskania metodą odkrywkową. Cytowany art. 134 ust. 1-3 u.g.n. nie wskazuje jednak dopuszczalności uwzględniania przy wycenie możliwego przeznaczenia lub możliwego sposobu użytkowania, lecz aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że niewydobywanie przez skarżącego kruszywa, jak również nieokreślenie dla jego nieruchomości przeznaczenia na cele wydobycia tego kruszywa wyklucza możliwość uwzględnienia tych okoliczności w rozumieniu art. 134 ust. 1-3 u.g.n. do określenia wartości nieruchomości i w konsekwencji dla ustalenia wysokości odszkodowania. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.