II SA/Ke 31/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010r. sprawy ze skargi T. B. i A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2009r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 listopada 2009r. nr [...] podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia 7 września 2009r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu do dnia 27 lipca 2010r. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr 258 położonej w B., przy ul. N. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji wystąpił T. B. w dniu 27 lipca 2009r. Podstawę zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowił dla Wójta Gminy B. art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Zażalenie na postanowienie organu I instancji wnieśli T. B. i A. L. domagając się jego uchylenia. Składający zażalenie zarzucili naruszenie procedury planistycznej przy opracowywaniu projektu planu a także wadliwe ustalenie, iż wnioskowany do zabudowy teren nie jest przewidziany pod zabudowę mieszkaniową. Nadto stwierdzili, że w sprawie brak było przesłanek skutkujących koniecznością zawieszenia postępowania, albowiem nie można przesądzać, że do chwili uchwalenia planu nie uzyskają ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podzieliło ustalenia faktyczne i dokonaną przez organ I instancji ocenę prawną. Za bezsporną Kolegium uznało okoliczność, że Rada Gminy w B. w dniu 31 października 2003r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uwierzytelnionym fragmentem rysunku projektu objęta wnioskiem działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ZN, dla którego ustalenia tekstowe w § 55 przewidują: przeznaczenie podstawowe – tereny zieleni naturalnej, chronionej. Z ustaleń tekstowych zawartych w § 23 wynika, że zachowuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową, siedliskową i usługową, z prawem do działań remontowych, przebudowy i rozbudowy oraz koniecznej wymiany. Dla terenów oznaczonych symbolami: 20.MN/U, 22.MN/U, 23.MN/U, 24.MN/U, 25.MN/U i 84.MN/U oraz części terenów oznaczonych symbolami: 1.MN/u, 2.MN/u, 21.MN/u, położonych w zasięgu strefy, o której mowa w § 19 ust. 1 pkt 4, ustala się zakaz realizacji nowej zabudowy kubaturowej. Kolegium stwierdziło, że dla obszaru oznaczonego symbolem 25.MN/U w strefie zagrożenia powodziowego, w której znajduje się działka Pana B. obowiązuje więc zakaz realizacji nowej zabudowy kubaturowej. Zakaz wnoszenia nowych obiektów kubaturowych w strefie zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1% został wprowadzony do projektu planu stosownie do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 3 lipca 2009r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniach od 3.08.2009r. do 31.08.2009r. plan był wyłożony do wglądu, o czym ogłoszono w gazetach lokalnych, na tablicach informacyjnych oraz zamieszczono informację na stronie internetowej gminy, zaś dyskusja publiczna odbyła się w dniu 18.09.2009r. Kolegium powołując się na przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywiodło, że właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy organy mogą fakultatywnie zawiesić postępowanie w sprawie na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Prawo do fakultatywnego zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 cyt. ustawy jest wyrazem przyznanego gminie władztwa planistycznego. Pierwszeństwo w określaniu przeznaczenia terenu ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzja administracyjna, którą wydaje się dopiero w sytuacji, gdy dla danego terenu brak jest planu. Biorąc pod uwagę, iż będący w trakcie opracowania plan przewiduje inne przeznaczenie działki nr 259 niż wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy stwierdzić należy, że organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie przekroczył granic uznania administracyjnego i nie naruszył przepisów prawa. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2009r. T. B. i A. L. wnieśli o jego uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżących art. 62 ust. 1 nie uzależnia zawieszenia postępowania od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, czy też prowadzenia prac związanych z opracowaniem planu. Konstrukcja powołanego przepisu nie stanowi bowiem żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia, a jest wyłącznie konsekwencją władztwa planistycznego przysługującego gminie. Autorzy skargi wskazali, że przeznaczenie terenu na którym położona jest działka nr 259 i obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy, jest sprzeczne z rzeczywistym zagospodarowaniem terenu. Sąsiednie działki są zabudowane nowymi budynkami, które musiały powstać jako obiekty budowlane na podstawie ustalonych warunków zabudowy. Okoliczności tej organy administracji nie uwzględniły, przyjmując pierwszeństwo "ustaleń tekstowych" nad koniecznością utrzymania aktualnego zagospodarowania terenu. Nadto, nie wyjaśniono w jaki sposób na działkach gminy powstały nowe zabudowania skoro istnieje projekt planu i na jakiej podstawie Wójt Gminy wydał decyzje o pozwoleniu na budowę. Skarżący podnieśli, iż dopiero, gdy faktycznie zostanie spełniona przesłanka z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy, a wnioskodawcy do czasu uchwalenia planu nie uzyskają ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę to wówczas powinno się wygasić decyzję o warunkach zabudowy. Poza tym projekt miejscowego planu może ulec zmianie w wyniku prowadzonych uzgodnień i nie można jednoznacznie przesądzić, że na terenie działki nr 259 nie będzie możliwa zabudowa mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o kryterium legalności Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących jego uchyleniem. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 – zwanej dalej jako ustawa) w myśl którego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz, prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Analiza powyższego uregulowania prowadzi do wniosku, że oprócz fakultatywnego zawieszenia postępowania na wniosek strony przewidzianego art. 98 § 1 k.p.a., przypadki normowane przez art. 62 ust. 1 ustawy poszerzają zakres fakultatywnego zawieszenia postępowania, ponieważ uzależniają skorzystanie z tej możliwości od uznania organu. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności, lecz oznacza obowiązek organu przekonującego, w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Granice uznania administracyjnego zakreśla również termin na jaki ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia postępowania tj. na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jakkolwiek ustawodawca wprost nie sformułował przesłanek, których zaistnienie daje organowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jednak całość unormowania zawartego w tym przepisie, jak również dyspozycja art. 65 ust. 1 pkt 2 stanowiącego, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, pozwalają na uznanie, że podjęcie procedury i prowadzenie prac planistycznych mogą uzasadniać zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustalenia projektowanego planu są inne, niż wynikałoby to z dotychczasowego przeznaczenia terenu. Kolegium słusznie zwróciło uwagę, na funkcję jaką pełni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gospodarowaniu przestrzenią. Z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy wynika, że przede wszystkim przeznaczenie terenu określa plan miejscowy, a dopiero w przypadku braku planu funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu określa decyzja administracyjna (ust. 2 art. 4, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy). Ustalenie przeznaczenia terenu pod określone funkcje pozostaje we właściwości organów gminy. Mieści się w doktrynalnym pojęciu władztwa planistycznego gminy (Z.Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s.90). Plan zatem jest podstawowym instrumentem gospodarowania przestrzenią. Z tego względu cel regulacji, o którym mowa w art. 62 ust. 1 ustawy należy upatrywać w umożliwieniu organom gminy przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie do zawieszenia postępowania pozostaje w związku z władztwem planistycznym gminy, którego przejawem jest kompetencja rady gminy do wszczęcia postępowania planistycznego, prowadzenie prac planistycznych w trybie określonym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji uchwalenie planu. Tym bardziej, jeżeli istnieje realne zagrożenie sprzeczności pomiędzy ustaleniami opracowywanego planu a decyzją o warunkach zabudowy, wskazane jest zawieszenie postępowania, choćby z uwagi dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Poza sporem pozostaje okoliczność, że prace planistyczne nad uchwaleniem miejscowego planu w Gminie B. są prowadzone w trybie art. 17 ustawy. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że w dniu 31 października 2003r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości B., w dniach od 3.08.2009r. do dnia 31.08.2009r. projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu, a w dniu 18.09.2009r. odbyła się dyskusja publiczna. Potwierdzenie w materiale dowodowym, w szczególności w rysunku projektu planu i jego ustaleniach tekstowych znajduje również okoliczność, że działka skarżącego oznaczona nr 258 położona jest w zasięgu strefy wielkiej wody, dla której obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy kubaturowej. W rozpoznawanej sprawie Kolegium prawidłowo przyjęło, że inne przeznaczenie działki nr 258 w opracowywanym projekcie planu, niż wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uzasadnia zawieszenie postępowania w rozumieniu art. 62 ust. 1 ustawy. Kolegium nie naruszyło również postanowień odnoszących się do terminu na jaki organ może zawiesić to postępowanie. Nie są to więc ustalenia dowolne, lecz znajdują one podstawy w obowiązującym prawie. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka nr 259, gdzie obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy, jest sprzeczne z rzeczywistym zagospodarowaniem tego terenu. Z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jego ustalenia będą wiązać zarówno organy jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów. Zgodnie bowiem z treścią art. 14 ust. 8 ustawy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Bez znaczenia dla obowiązywania planu będzie zatem istniejący stan zagospodarowania terenu. Godzi się również podnieść, iż kwestie związane z zabudową działek sąsiednich nie mają i nie mogą mieć wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia, skoro jak wywiedziono, podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego organy administracji nie naruszyły prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.