III SA/Wr 737/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Bogumiła Kalinowska, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Marszałek Województwa D. unieważnił egzamin praktyczny na prawo jazdy kategorii B, przeprowadzony w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego we W. w dniu [...] r. z udziałem K. F., stwierdzając, że przeprowadzono go niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.), w szczególności z § 30 ust. 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia, a także z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. b), § 10 pkt 4, § 12 ust. 1 i 2 Instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie, stanowiącej załącznik nr 5 do powołanego rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazano, że egzamin został skrócony o około 15 minut. W czasie trwania egzaminu nie wykonano określonych zadań egzaminacyjnych takich jak: zawracanie na skrzyżowaniu, przejazd przez skrzyżowanie oznaczone znakiem B-20, hamowania od prędkości co najmniej 50km/h do zatrzymania w wyznaczonym miejscu. Ponadto wskazano, że egzaminowana podczas egzaminu trzykrotnie nie sygnalizowała zamierzonych manewrów podczas jazdy na odcinku dróg pomiędzy skrzyżowaniami. Natomiast podczas manewru skrętu w lewo, egzaminowana stworzyła zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia lub życia uczestników ruchu drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. F. (zwana w dalszej części uzasadnienia "skarżącą") zarzuciła: 1) rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez: brak zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; brak w uzasadnieniu decyzji wymaganych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, poprzez przyjęcie, że egzamin przeprowadzony był niezgodnie z przepisami tego rozporządzenia, naruszenie przepisu art. 112 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie, że zachodzą przyczyny uzasadniające unieważnienie egzaminu, naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6 -9 k.p.a. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną dla sprawowanego przez marszałka województwa nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych osób ubiegających się o otrzymanie uprawnień do kierowania pojazdami, stanowi przepis art. 112 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zgodnie z nim nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych sprawuje marszałek województwa. Natomiast zakres nadzoru został sprecyzowany w art. 112 ust. 2 powołanej ustawy, gdzie ustawodawca stworzył otwarty katalog czynności nadzorczych, wskazując między innymi, że organ sprawujący nadzór może w szczególności przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami. Z tego względu, jak wskazało Kolegium, na podstawie art. 112 ustawy Prawo o ruchu drogowym, do kompetencji Marszałka Województwa D., należy uprawnienie do merytorycznej oceny czy egzamin został przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Dalej w uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz pkt 3 Instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie, stanowiącej załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.), egzamin praktyczny na kategorię B prawa jazdy polega na wykonaniu na placu manewrowym zadań określonych w tabeli 2 - zgodnie z techniką kierowania i kryteriami określonymi w tabeli 4 oraz na wykonaniu w ruchu drogowym programu egzaminacyjnego, obejmującego co najmniej zadania określone w tabeli 7 - zgodnie z przepisami ruchu drogowego i techniką kierowania pojazdem w czasie niemniejszym niż 40 minut. Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 wskazanej Instrukcji, osoba egzaminowana uzyskuje pozytywny wynik egzaminu praktycznego, jeżeli poprawnie wykona zadania, o których mowa w § 9 tej Instrukcji. Zdaniem Kolegium w sprawie, ze względu na treść § 9 ust. 1 Instrukcji, podstawową przyczyną unieważnienia egzaminu jest czas trwania egzaminu, jak również niedokonanie sprawdzenia umiejętności wykonywania przez egzaminowaną niektórych zadań na placu manewrowym i ruchu drogowym. W tym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, zarzutu wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego jest nieuzasadniony, bowiem Marszałek zebrał i przeanalizował całość materiału dowodowego związanego z przeprowadzonym egzaminem. Podstawą zakwestionowania prawidłowości niektórych zadań egzaminacyjnych było pismo Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego we W. z dnia [...] r. Z dokumentu tego wynika, że czas egzaminu, liczony od wejścia osoby egzaminowanej do pojazdu egzaminacyjnego i wyjścia z pojazdu po ogłoszeniu wyniku egzaminu, wynosił 27 minut 50 sekund. Ponadto wynika z niego, że wystąpiły inne naruszenia wskazanej Instrukcji w postaci: nie przedstawienia się egzaminatora w momencie rozpoczęcia egzaminu, nie wykonania przez egzaminowaną manewru zawracania na skrzyżowaniu, sugerowania sposobu wykonania określonych zadań, trzykrotnego upomniana za nie włączenie kierunkowskazów. Egzaminator nieprawidłowo wypełnił arkusz przebiegu egzaminu. Podkreślono w uzasadnieniu, że z pisma Dyrektora WORD we W. z dnia [...] r. wynika, że egzamin powinien zostać przerwany podczas wykonywania przez zdającą manewru skrętu w lewo. Kolegium podniosło, że poza wspomnianym pismem z dnia [...] r., w sprawie zebrano obszerny materiał dowodowy, m.in. zapis przebiegu egzaminu skarżącej na płycie CD, wyjaśnienia egzaminatora i osoby egzaminowanej. W ocenie organu odwoławczego, wskazane dowody stanowiły wystarczająca podstawę do podjęcia przez Marszałka Województwa decyzji o unieważnieniu egzaminu, przy czym podstawową przyczyną podjęcia takiej decyzji, jest bezsporne skrócenie czasu trwania egzaminu, znacznie poniżej wymaganego ustawowo limitu 40 minut. W tym zakresie Kolegium podkreśliło w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji wskazał, że urządzenie rejestrujące przebieg egzaminu określało czas egzaminu w sposób dokładny, o czym świadczy znajdująca się w aktach informacja udzielona przez Kierownika Sekcji Informatycznej w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego we W. w zakresie dokładności zegara w pojeździe egzaminacyjnym nr [...]. Z informacji tej wynika, że możliwy błąd ustawienia czasu w pojeździe egzaminacyjnym wynosił zaledwie kilka sekund. Organ drugiej instancji podkreślił w uzasadnieniu, że skarżąca zapoznała się dwukrotnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z zapisem przebiegu egzaminu i miała możliwość zgłoszenia nowych dowodów, na potwierdzenie podnoszonych zarzutów, jednak z możliwości tej nie skorzystała. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że niezależnie od wskazanych powyżej uchybień w sposobie przeprowadzania egzaminu, został on przeprowadzony niezgodnie z § 30 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r., poprzez stworzenie przez zachowanie osoby egzaminowanej zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas manewru skrętu w lewo na skrzyżowania, polegającego na wjechaniu na nieprawidłowy tor jazdy, a czego nie zakwestionowano w odwołaniu. Kolegium w uzasadnieniu podniosło również, że organ pierwszej instancji działał zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 oraz art. 77 k.p.a., a kontrolowana decyzja Marszałka zawiera analizę zebranego materiału dowodowego i ustalonych okoliczności sprawy, a także ustosunkowanie się do poszczególnych dowodów. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzuciła naruszenie przepisów: - postępowania administracyjnego, a szczególności art. 7, art. 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy przy wydawaniu decyzji organu I instancji nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie zamieszczono w uzasadnieniu decyzji wymaganych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego; - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenie, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, poprzez przyjęcie, że egzamin przeprowadzony był niezgodnie z przepisami rozporządzenia; - art. 112 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie, iż zachodzą przyczyny uzasadniające unieważnienie egzaminu przez organ I instancji, - naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 - 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca potrzymała wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu, ponadto podkreśliła dodatkowo następujące okoliczności. Zdaniem skarżącej z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakie dowody stanowiły podstawę ustaleń organu pierwszej instancji. Ponadto organ nie wskazał przepisów na podstawie których przysługuje mu prawo do oceny zachowania osoby egzaminowanej w czasie egzaminu, w oparciu o jakie przepisy zakwestionował wykonywane zadania egzaminacyjne. Jej zdaniem tylko egzaminator ma uprawnienia do oceny poprawności przebiegu egzaminu. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej podtrzymał dotychczasową argumentację, wnosząc o jej oddalenie. W uzupełnieniu podkreślono, że podstawą zakwestionowania prawidłowości niektórych zadań egzaminacyjnych było pismo Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego we W. z dnia [...] r., ponadto zapis przebiegu egzaminu skarżącej na płycie CD, wyjaśnienia egzaminatora i osoby egzaminowanej. Natomiast podstawę materialnoprawną dla sprawowanego przez marszałka województwa nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych osób ubiegających się o otrzymanie uprawnień do kierowania pojazdami, stanowił przepis art. 112 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a wykonywanie zadań oceniano w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze, jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów decyzyjnych jednostek samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Należy wyraźnie zaakcentować, że rolą wojewódzkich sądów administracyjnych nie jest zastępowanie organów administracji publicznej. W rezultacie sądy nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. W związku z powyższym Sąd wskazuje, że jako sąd administracyjny kompetentny jest więc jedynie do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punku widzenia jej celowości czy słuszności. W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które dawałyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jak trafnie wskazały organy administracyjne, podstawę materialnoprawną dla sprawowania przez marszałka województwa nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych osób ubiegających się o otrzymanie uprawnień do kierowania pojazdami stanowi przepis art. 112 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Bez wątpienia wśród czynności nadzorczych, do których podejmowania uprawniony jest marszałek województwa, ustawodawca wskazał, w ustępie 2 powyżej wskazanego artykułu, unieważnienie egzaminu państwowego prowadzonego niezgodnie z przepisami. Z powyższego przepisu wynika więc kompetencja marszałka województwa do oceny prawidłowości przeprowadzenia egzaminu praktycznego na prawo jazdy kategorii B, Idzie w tym zakresie o ocenę, czy egzamin został przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w tym, czy w czasie jego trwania egzaminowana wykonała określone przepisami zadania. Nie trafny jest więc zrzut skargi nie wskazania przez organy przepisów stanowiących podstawę oceny sposobu przeprowadzenia egzaminu a także pogląd, że tylko egzaminator ma uprawnienia do oceny poprawności przebiegu egzaminu. Zasady i tryb przeprowadzania egzaminów państwowych osób ubiegających się o otrzymanie uprawnień do kierowania pojazdami zawarte są, w wydanym na podstawie delegacji ustawowej, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm., dalej rozporządzenie), zwłaszcza w załączniku nr 5 nazwanym Instrukcją przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie (dalej Instrukcja). Zgodnie z § 9 ust. 1 powyższej Instrukcji, obowiązującej w czasie przeprowadzania przedmiotowego egzaminu, egzamin praktyczny na kategorie B prawa jazdy polega na wykonaniu na placu manewrowym zadań określonych w tabeli 2 zgodnie z techniką kierowania i kryteriami określonymi w tabeli 4 oraz na wykonaniu w ruchu drogowym programu egzaminacyjnego obejmującego co najmniej zadania określone w tabeli 7 zgodnie z przepisami ruchu drogowego i techniką kierowania pojazdem w czasie nie mniejszym niż 40 minut (określonym w tabeli 8). Osoba egzaminowana uzyskuje pozytywny wynik egzaminu praktycznego, jeżeli poprawnie wykona zadania o których mowa w § 9 Instrukcji (§ 12 ust. 1 pkt 1 Instrukcji). Powyższe przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie, nie uzasadnione jest więc zarzut skargi o nie wskazaniu przepisów, w oparciu o jakie zakwestionowano prawidłowość przeprowadzonego egzaminu. W rozpatrywanej sprawie istotne jest ustalenie, czy w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego udowodniono, że część praktyczna egzaminu państwowego na kategorie B zdawanego przez skarżącą w dniu [...] r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego we W. przeprowadzona była niezgodnie z obowiązującymi przepisami. przepisami. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 Instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie, stanowiącej załącznik nr 5 do rozporządzenia, egzamin praktyczny na kategorię B prawa jazdy polega na wykonaniu w ruchu drogowym określonych zadań w czasie niemniejszym niż 40 minut. Na podstawie zebranego materiału dowodowego – w tym oświadczenia egzaminatora – ustalono w sprawie, że czas egzaminu praktycznego z udziałem skarżącej, nie przekroczył wymaganego minimum 40 minut, został zaniżony około 12 minut. Nie został zatem spełniony wymóg określony w § 9 ust. 1 pkt 3 lit. b Instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie stanowiącej załącznik nr 5 do powołanego powyżej rozporządzenia. Jest to w ocenie Sądu, okoliczność wystarczająca dla uznania, że przesłanka warunkująca uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu praktycznego, określona w § 12 powyższej Instrukcji, nie została zachowana. Niezależnie od powyższego, z zebranych materiałów, nie kwestionowanych także przez egzaminatora, wynika również, że nie wykonano pełnego programu egzaminowania. Nie dokonano sprawdzenia wykonania trzech zadań egzaminacyjnych podczas egzaminu w ruchu drogowym – określonych w tabeli 7 wskazanej Instrukcji – tj. przejazdu przez skrzyżowanie oznakowane B-20, zawracania na skrzyżowaniu, hamowania od prędkości co najmniej 50 km/h do zatrzymania w miejscu wyznaczonym, stanowiących niezbędne "minimum" określone w § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a załącznika nr 5 do rozporządzenia przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy. Powyższe uchybienie nie może oznaczać pozytywnego wyniku egzaminu praktycznego, w świetle wskazanego wcześniej w § 12 ust.1 załącznika nr 5 do rozporządzenia. Zgodnie z nim, osoba egzaminowana uzyskuje pozytywny wynik egzaminu praktycznego, jeżeli poprawnie wykona zadania o których mowa w § 9 Instrukcji. Bez znaczenie dla tej oceny są wskazane powody nie zrealizowania pełnego programu egzaminacyjnego. Nie uzasadnione, zdaniem Sądu, są także zarzuty skarżącej w tym zakresie podniesione w skardze. Skarżąca stwierdziła przede wszystkim, że nie ponosi winy za błędy jakie wystąpiły w trakcie egzaminu z winy egzaminatora i, że skrócenie czasu trwania egzaminu nie nastąpił z jej winy. Należy jednak zauważyć, że ustawodawca nie uzależnił unieważnienia egzaminu na prawo jazdy od winy kogokolwiek, lecz od zaistnienia obiektywnych przesłanek takich, jak wskazana powyżej przesłanka minimalnego czasu trwania egzaminu praktycznego, czy wykonanie obowiązkowych zadań egzaminacyjnych. Sąd zrezygnował z oceny poprawności wykonania przez egzaminowaną poszczególnych zadań zlecanych przez egzaminatora w trakcie egzaminu praktycznego. Zresztą, uchybień w ich wykonaniu, opisanych przez organy obu instancji w podjętych rozstrzygnięciach, nie kwestionowała również sama skarżąca. Na podstawie dokumentów przedłożonych do akt sprawy – w szczególności zapisu przebiegu egzaminu na płycie CD – uznano to za okoliczności bezsporne. Nie trafny jest w tym stanie sprawy zarzut skargi o braku przyczyny uzasadniających unieważnienie egzaminu przez organ pierwszej instancji, z powodu nie wykazania naruszenia wskazanego rozporządzenia. Przedstawione ustalenia organów wskazują na przeprowadzenie egzaminu niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd nie stwierdził naruszenia, wskazanych w skardze, przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy orzekające w sprawie oparły rozstrzygnięcie na piśmie Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego we W. z dnia [...] r. w którym zostały wskazane naruszenia przepisów regulujących przeprowadzenie egzaminów państwowych na prawo jazdy, na zapisie przebiegu egzaminu skarżącej na płycie CD, oraz wyjaśnieniach egzaminatora i osoby egzaminowanej. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że wskazane dowody stanowiły wystarczająca podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia, bez przeprowadzania dodatkowego dowodu w postaci opinii biegłego, co do zachowania egzaminatora podczas egzaminu. Decyzja organu drugiej jak i pierwszej instancji zawierają wymagane uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Skarżąca zapoznała się z aktami sprawy, umożliwiono jej także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów, zgłoszenie żądań. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił