I SA/Wa 1984/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2009 r. nr [...] o stwierdzeniu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji na rzecz Gminy [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji przedstawiony został następujący stan sprawy: Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. wystąpił R. M. podnosząc, że na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. nr [...] stwierdzono, że nieruchomość oznaczona jako działki nr (nr dz. ewid. [...] cz.) oraz nr [...] (nr ewid. [...] cz.) nie podpadała pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na mocy którego nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 156 § 2 oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu wniosku R. M. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. uznając, że konieczne było stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nastąpiło oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przypadku wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. należy także, stosownie do art. 156 § 2 k.p.a., ocenić ewentualne skutki prawne wywołane daną decyzją. Po wydaniu kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej aktem notarialnym z [...] grudnia 1994 r. Rep. A nr [...] Gmina [...] oddała [...] [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste m.in. nieruchomość będącą przedmiotem tego postępowania i przeniosła nieodpłatnie własność znajdujących się na niej budynków i budowli, które zostały przez nią wzniesione ze środków własnych. Działka w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w użytkowaniu [...]. Zawarcie tej umowy i wpis w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], stanowi oczywistą przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. Ta czynność prawna nastąpiła po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i jest jej następstwem. Na skutek komunalizacji nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania nieruchomością i Gmina rozporządziła nieruchomością w ten sposób, że obciążyła ją prawem użytkowania wieczystego wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej, bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej. W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna z 1992 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji uchylałoby ten skutek, jednak organ administracji nie jest do tego uprawniony. Po wydaniu decyzji z 1992 r. skutki prawne wywołała czynność cywilnoprawna, jaką była umowa oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skutki te nie podlegają uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2009 r. i utrzymującą ją w mocy decyzji z [...] września 2009 r. zarzucając im rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ stanął na stanowisku, iż kwestia odpłatności lub braku odpłatności za ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest bez znaczenia w sprawie. Organ zaprezentował zupełnie niespotykany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych chroni nie tylko rozporządzenia odpłatne ale również nieodpłatne, co stoi w rażącej sprzeczności z przepisami o księgach wieczystych i hipotece. Organ dokonał błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wywiedzenie, iż ma on zastosowanie również do innych sytuacji niż te, które zostały w nim enumeratywnie określone. Zdaniem skarżącego przepis ten, jako szczególny, ma zastosowanie do sytuacji w nim określonych, tj. jednoczesnego zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 oraz upływu czasu 10 lat lub wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Wprowadzony tym przepisem zakaz stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zakazem bezwzględnym, a jedynie ograniczonym do przyczyn w tym przepisie wymienionych, tj. art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Minister dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że rozpatrując tę sprawę brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się akt notarialny z [...] grudnia 1994 r., z którego wynika, że [...] nabyła odpłatnie w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] oraz nieodpłatnie własność znajdujących się na niej budynków i budowli. Zawarcie tej umowy, której skutki znalazły również odzwierciedlenie w zapisach prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] księgi wieczystej Nr [...], stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. Zawarcie umowy w przedmiocie użytkowania wieczystego nastąpiło po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i jest jej następstwem. Na skutek komunalizacji nastąpiła zmiana podmiotu do rozporządzania nieruchomością i ten podmiot rozporządził nieruchomością obciążając ją prawem użytkowania wieczystego wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej. W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna z [...] lipca 1992 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Organy administracji nie są uprawnione do zniesienia skutków w sferze prawa cywilnego. W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2010 r., złożonym jako załącznik do protokółu rozprawy, skarżący zwraca uwagę na rażące naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że pomimo iż przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa, czyli nie stanowi jego własności, to [...] przysługuje użytkowanie wieczyste, co stoi w rażącej i oczywistej sprzeczności z art. 232 § 1 k.c. W piśmie tym podniesiono także, że doszło do obrazy art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 234, art. 172 § 1 i 336 k.c., art. 175 w związku z art. 123 § 1 pkt 1 k.c., art. 3 ust. 1 i 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez zastosowanie rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych do czynności nieodpłatnej, jaką było oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, gdyż za samo oddanie w użytkowanie wieczyste nie została pobrana pierwsza opłata, która jest niczym innym jako opłatą za samo nabycie prawa. Następnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. potwierdza skutek prawny, jaki wystąpił z mocy samego prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nie ma więc podstaw do stanowiska, że Gmina [...] po wydaniu decyzji komunalizacyjnej na podstawie na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy nie była uprawniona do rozporządzenia przedmiotową nieruchomością. Wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z [...] grudnia 2007 r. opartej o przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), która ma charakter deklaratoryjny, nie oznacza, że wszelkie czynności i zdarzenia prawne podjęte przez Gminę [...] przed wydaniem tej decyzji są nieważne i powinny być usunięte z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte w związku z decyzją Wojewody z [...] grudnia 2007 r. wymagało ustalenia, czy decyzja komunalizacyjna wywołała bądź nie nieodwracalne skutki prawne. Z samego faktu wystąpienia przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji nie wynika obowiązek eliminacji jej z obrotu prawnego, bo mogą to wyłączać przesłanki negatywne, które jeżeli zaistnieją prowadzą do stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zaskarżone w rozpatrywanej sprawie decyzje spełniają warunki z art. 158 § 2 k.p.a., wskazują też okoliczności z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut, że organ powinien uwzględnić przy ocenie decyzji komunalizacyjnej, iż doszło do nieodpłatnego rozporządzenia nieruchomością. Trzeba mieć na uwadze, że w dniu zawarcia umowy notarialnej z [...] grudnia 1994 r. obowiązywał przepis art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Przepis ten miał następujące brzmienie: Art. 2c. 1. Spółdzielni, związkowi spółdzielczemu i innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464), stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń oraz lokali. 2. Zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu. 3. Przeniesienie własności budynków i innych urządzeń oraz lokali następuje odpłatnie, chyba że obiekty te zostały wybudowane lub nabyte ze środków własnych spółdzielni lub ich związków. 4. Opłatę z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oraz cenę budynków i innych urządzeń oraz lokali ustala się według przepisów rozdziału 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z wyłączeniem pierwszej opłaty rocznej. Na poczet ceny zalicza się opłaty poniesione z tytułu użytkowania budynków i innych urządzeń oraz lokali. 5. Roszczenia, o których mowa w ust. 1, wygasają z dniem 31 grudnia 1995 r. 6. W razie zbycia użytkowania wieczystego przed upływem 10 lat od jego ustanowienia, spółdzielnia uiszcza pierwszą opłatę roczną w wysokości określonej w dniu zbycia według przepisów rozdziału 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obowiązek uiszczenia opłaty nie dotyczy przypadków: - nieodpłatnego przekazania przez spółdzielnię prawa użytkowania wieczystego na rzecz gminy lub Skarbu Państwa, - nieodpłatnego przekazania prawa użytkowania wieczystego na rzecz innej spółdzielni w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz. U. Nr 6, poz. 36, Nr 11, poz. 74, Nr 29, poz. 175, Nr 34, poz. 198, z 1991 r. Nr 83, poz. 373 oraz z 1992 r. Nr 18, poz. 74 i Nr 80, poz. 406). Z zacytowanego przepisu wynika, że nieodpłatność umownego przekazania nieruchomości spółdzielni w użytkowanie wieczyste uregulowana była w powołanej wyżej ustawie i właściciel gruntu był obowiązany, uwzględniając roszczenie, do takiego właśnie, czyli nieodpłatnego przekazania nieruchomości i określenia opłat rocznych. Przepis art. 2c ust. 1 pkt 6 tej ustawy określał natomiast warunki, kiedy uwłaszczona spółdzielnia uiszcza pierwszą opłatę roczną i wyłączenia z tego obowiązku. Skoro zwolnienie z pierwszej opłaty rocznej wynikało z samej ustawy z dnia 29 września 1990 r. i nadal regulowane jest w art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), to nie można mówić o dowolności Gminy [...] przy zawieraniu aktu notarialnego z [...] grudnia 1994 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesieniu własności budynków na rzecz [...] [...] Spółdzielni [...] w [...]. Wobec tego nie ma też podstaw do stanowiska przedstawione w załączniku do protokółu, iż doszło do naruszenia wskazanych w tym załączniku przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Z tych wzglądów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).